Цифровизация федерального государственного пожарного надзора в Российской Федерации

Федеральный закон № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" был подписан президентом Российской Федерации Владимиром Путиным 31.07.2020 г. и вступил в силу с 01.07.2021 г. Среди главных положений 248-ФЗ можно выделить создание полноценной системы анализа и учета рисков, появление развернутой системы контрольно-надзорных мероприятий и расширение линейки профилактических инструментов.

Ст. 17 248-ФЗ устанавливает, что в целях предоставления информации для государственного надзора в том числе ведется единый реестр надзорной деятельности. В этом реестре, в соответствии со ст. 19 248-ФЗ, наряду с информацией о плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятиях, проводимых надзорными органами, также учитываются сведения о предупредительных мерах, принятых решениях и действиях должностных лиц при проведении этих мероприятий. При отсутствии сведений в указанном едином реестре о надзорных мерах или отдельном надзорном действии на момент начала их применения такие меры не допускаются.

Ст. 21 248-ФЗ предусмотрено, что оформление документов при осуществлении государственного надзора надзорными органами, а также специалистами, экспертами, привлекаемыми к надзорной деятельности, будет оформляться в виде электронного документа и подписываться усиленной квалифицированной электронной подписью.

Таким образом, согласно положениям 248-ФЗ, к 2024 г. предполагается ведение учета полностью в информационном виде с возможностью подписания электронного документа контролируемым лицом простой электронной подписью.

При этом до 31.12.2023 г. при невозможности информирования подконтрольного лица в электронном виде или по запросу подконтрольного лица надзорный орган вправе направить подконтрольному лицу документы и информацию в том числе на бумажном носителе с использованием почты.

Важными являются положения ст. 96 248-ФЗ, которые касаются реализации режима дистанционного государственного надзора. Предполагается использование информационных технологий. При этом подконтрольное лицо на добровольных началах по заявке на условиях соглашения с надзорным органом предоставляет доступ к объекту удаленно.

Рис. 1. Фрагмент интерфейса программного средства "Калькулятор отнесения объектов защиты к определенной категории риска при осуществлении федерального государственного пожарного надзора" (калькулятор)

Рис. 2. Фрагмент интерфейса программного средства "Калькулятор отнесения объектов защиты к определенной категории риска при осуществлении федерального государственного пожарного надзора" (калькулятор): определение индикаторов риска

Рис. 3. Фрагмент интерфейса программного средства "Калькулятор отнесения объектов защиты к определенной категории риска при осуществлении федерального государственного пожарного надзора" (калькулятор): определение критериев добросовестности

Изменения в нормативно-правовом регулировании федерального государственного пожарного надзора

248-ФЗ внес изменения в целый ряд отраслевых федеральных законов, в том числе в Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности"¹.

Был отменен приказ МЧС России от 30.12.2016 г. № 644 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности".

С марта 2022 г. вступил в силу актуализированный приказ МЧС России от 09.02.2022 г. № 78 "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемых должностными лицами органов государственного пожарного надзора МЧС России при осуществлении федерального государственного пожарного надзора".

Был внесен ряд изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2012 г. №  290 "О федеральном государственном пожарном надзоре", были определены критерии и порядок отнесения объектов к определенной категории риска, разработанные на основе концепции, предусмотренной 248-ФЗ.

Новая модель отнесения объектов защиты к категориям риска учла пересмотр концепции риск-ориентированного подхода. Категория стала присваиваться не для групп объектов, а индивидуально для каждого объекта. Присвоение соответствующей категории риска стало осуществляться на основании показателя тяжести потенциальных негативных последствий пожара с учетом индекса индивидуализации подконтрольного лица. Индекс рассчитывается на основании имеющихся в распоряжении данных, отражающих индивидуальные характеристики объекта, влияющие на его состояние пожарной безопасности, а также сведений о добросовестности, характеризующих вероятность несоблюдения на объекте защиты требований пожарной безопасности. Кроме того, стал предусматриваться учет внедрения на объекте защиты независимой оценки пожарного риска и возможности доступа контрольно-надзорного органа к информационным ресурсам подконтрольного лица.

Предполагается, что такая модель управления пожарным риском позволяет индивидуально определять периодичность проведения контрольных (надзорных) мероприятий и, соответственно, снижать необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных собственников объектов.

До 01.07.2021 г. каждому объекту защиты была присвоена актуализированная категория риска при осуществлении федерального государственного пожарного надзора.

Собственники объектов смогли самостоятельно оценить правомерность отнесения эксплуатируемых зданий и сооружений к соответствующей категории риска с помощью разработанного калькулятора, размещенного на официальном интернет-портале МЧС России².

Программное средство "Калькулятор отнесения объектов защиты к определенной категории риска при осуществлении федерального государственного пожарного надзора" был создан с использованием встроенного объектно-ориентированного языка программирования приложений Microsoft Office – Visual Basic for Applications (VBA) на базе интерфейса и инструментов Excel (рис. 1, 2, 3).

Должностные лица органов государственного пожарного надзора и подразделений государственного пожарного надзора обязаны проводить контрольные (надзорные) мероприятия и совершать контрольные (надзорные) действия на законном основании и в соответствии с их назначением только во время исполнения служебных обязанностей и при наличии соответствующей информации в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий³. В соответствии с 248-ФЗ Генпрокуратура России является оператором Федеральной государственной информационной системы "Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий".

Информационная система создана для обеспечения гласности контрольной (надзорной) деятельности и цифровизации межведомственного обмена информацией.

О проведении контрольного (надзорного) мероприятия контролируемые лица уведомляются в сроки, предусмотренные 248-ФЗ, посредством заблаговременного направления копии распоряжения (решения) о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресам электронной почты контролируемых лиц, если такие адреса содержатся, соответственно, в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее были представлены в орган государственного пожарного надзора (подразделение государственного пожарного надзора), и (или) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование вручения (рис. 4, рис. 5).

Рис. 4. Фрагмент решения о проведении плановой выездной проверки, проводящейся в рамках федерального государственного пожарного надзора с QRкодом (от англ. Quick Responce – код быстрого реагирования), содержащим ссылку на информацию о проверке в Едином реестре контрольно-надзорных мероприятий

Согласно постановлению Правительства РФ от 10.03.2022 г. № 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (с изм. и доп.) в 2022 г. не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки при осуществлении видов государственного контроля (надзора), порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", за исключением ряда случаев.

Допускается проведение запланированных на 2022 г. плановых контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного пожарного надзора в отношении следующих объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого риска, высокого риска:

• дошкольное и начальное общее образование;
• основное общее и среднее (полное) общее образование;
• деятельность по организации отдыха детей и их оздоровления;
• деятельность детских лагерей на время каникул;
• родильные дома, перинатальные центры;
• социальные услуги с обеспечением проживания.

Допускается проведение профилактических мероприятий, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия в отношении контролируемых лиц в соответствии с Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия не требует согласования с органами прокуратуры.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 24.03.2022 г. № 448 "Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в отношении объектов контроля аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, включенных в реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий в соответствии с Положением о государственной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18.06.2021 г. № 929 "О государственной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий", в 2022, 2023, 2024 гг. не допускается осуществление видов государственного контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", за исключением проведения профилактических мероприятий в виде консультирования, информирования, самообследования.

Предоставление государственных услуг в электронном виде

МЧС России продолжает работу над совершенствованием единой цифровой среды предоставления государственных услуг в электронном виде⁴.

Например, с 2020 г. МЧС России начало участвовать в эксперименте по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа в электронном виде.

В соответствии со ст. 10 248-ФЗ решения контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) должностных лиц контрольного (надзорного) органа могут быть обжалованы контролируемым лицом, его представителем в установленном порядке.

В соответствии со ст. 17 248-ФЗ в целях информационного обеспечения государственного контроля (надзора), муниципального контроля создается информационная система (подсистема государственной информационной системы) досудебного обжалования (подсистема досудебного обжалования).

В соответствии со ст. 36 248-ФЗ контролируемое лицо при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля имеет право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц контрольного (надзорного) органа, решения контрольного (надзорного) органа, повлекшие за собой нарушение прав контролируемых лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в досудебном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 39 248-ФЗ:

1. Правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в ч. 4 ст. 40.
2. Судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.
3. Досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц осуществляется в соответствии с гл. 9.

В соответствии со ст. 40 248-ФЗ контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), имеют право на досудебное обжалование:

1) решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий (рис. 5);

2) актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений;

3) действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий.

Рис. 5. Скриншот фрагмента решения о проведении плановой выездной проверки, проводящейся в рамках федерального государственного пожарного надзора, с QR-кодом, содержащим ссылку на информацию о досудебном обжаловании

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2021 г. № 663 определен перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб. В настоящее время досудебный порядок обжалования обязателен для отдельных видов государственного контроля (надзора), с 2023 г. распространится на все виды.

МЧС России предусмотрено применение досудебного порядка рассмотрения жалоб по следующим видам федерального государственного контроля (надзора):

1. Федеральный государственный пожарный надзор.
2. Федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
3. Федеральный государственный надзор в области гражданской обороны.
4. Федеральный государственный контроль (надзор) за безопасностью людей на водных объектах.

Жалоба направляется посредством использования личного кабинета на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций)⁵.

Информационные системы

В качестве значимых информационных систем стоит упомянуть государственную информационную систему "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности"⁶, а также федеральную государственную информационную систему "Единый реестр обязательных требований"⁷, с помощью которой заинтересованные лица в онлайн-режиме смогут получать информацию о требованиях, предъявляемых непосредственно к эксплуатируемому ими зданию, – данной цифровой платформе предстоит объединить всю информацию об административной ответственности за нарушения, о способах и процедуре самообследования с применением проверочных листов и руководства по соблюдению обязательных требований.

МЧС России ведется и совершенствуется Автоматизированная аналитическая система поддержки и управления контрольно-надзорными органами (ААС КНД), которая призвана обеспечить взаимодействие в электронном виде с:

• Единым порталом государственных и муниципальных услуг (функций)⁸;
• Единым реестром контрольных (надзорных) мероприятий⁹;
• Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах¹⁰;
• Системой досудебного обжалования;
• Государственной автоматизированной системой "Управление";
• заинтересованными федеральными органами исполнительной власти через систему межведомственного информационного взаимодействия.

ААС КНД включает в себя модули "Контрольные (надзорные) мероприятия", "Административные правонарушения", "Учет пожаров и их последствий", "Дознание по делам о пожарах", "Мониторинг контрольных (надзорных) мероприятий" и др.

Вид веб-браузера или программное обеспечение на загрузку модулей не влияют: загрузка зависит от пропускной способности канала и доступности ресурса, то есть работоспособность модулей зависит от сервера, который должен справляться с потоком входящей информации.

Для авторизации в модулях используются учетные данные из реестра подразделений и должностных лиц (рис. 6).

Рис. 6. Фрагмент интерфейса Автоматизированной аналитической системы поддержки и управления контрольно-надзорными органами МЧС России

ААС КНД прежде всего предназначена для автоматизации контрольно-надзорной деятельности МЧС России.

Стоит отметить, что с внедрением данной информационной системы, автоматизирующей практически все направления деятельности органов государственного пожарного надзора, упразднено ведение программного комплекса "СтатПож2009".

Кроме того, все административные процедуры, связанные с осуществлением надзорных функций, автоматически отражаются в ААС КНД, что в перспективе снизит нагрузку, обусловленную необходимостью работы в нескольких системах.

Автоматизированная аналитическая система поддержки и управления контрольно-надзорными органами МЧС России введена в эксплуатацию приказом МЧС России от 25.03.2022 г. № 262.

Долгосрочные цели и задачи цифровизации

Цифровизация пожарного надзора призвана снизить издержки граждан и организаций, повысить эффективность надзора, а также значительно увеличить его прозрачность.

Цифровизация в современном ее понимании имеет цель не только совершенствовать и автоматизировать процессы, но и фактически изменять саму деятельность.

В качестве примера подхода к цифровизации можно привести Интернет вещей – концепцию сети передачи данных между физическими объектами (вещами), оснащенными встроенными средствами и технологиями для взаимодействия друг с другом или с внешней средой. Предполагается, что организация таких сетей способна перестроить экономические и общественные процессы, исключив из части действий и операций необходимость участия человека.

Полноценная цифровизация предполагает работу над кибербезопасностью и предиктивной аналитикой, применение технологии анализа больших данных, искусственного интеллекта, регулирование процессов управления инфраструктурой, анализ событий безопасности в реальном времени, управление уязвимостями и инцидентами, аналитику внешних и внутренних угроз, а также обеспечение непрерывного контроля и аудита состояния защищенности ИТ-ландшафта.

Опубликовано в каталоге "Пожарная безопасность"

Фото: 48.mchs.gov.ru