Федеральный государственный контроль за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса

В 1719 г. Петр I учредил Берг-коллегию, орган, отвечающий за надзор и управление горнорудными предприятиями. Более чем 300 лет спустя мы обсуждаем и продолжаем совершенствовать законодательные основы современного государственного контроля, позволяющего обеспечить безопасность современных объектов топливно-энергетического комплекса.

На территории Российской Федерации функционируют 6 739 объектов топливно-энергетического комплекса (ТЭК), которым присвоены категории опасности: 43 объекта высокой категории, 775 – средней, 5 921 – низкой.

Результаты проверок объектов ТЭК в 2022 г.

В 2022 г. были проведены плановые проверки объектов ТЭК на 1 760 объектах, в результате которых выявлено более 15 тыс. нарушений на 1 063 объектах. Таким образом, доля объектов, имеющих нарушения, составляет около 60%.
По результатам проверок субъектам ТЭК были выданы 1 029 предписаний об устранении нарушений. 814 протоколов об административных правонарушениях составлено по ст. 20.30 КоАП "Нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса", в том числе 251 протокол составлен в отношении должностных лиц и 563 протокола – в отношении юридических лиц.

Анализируя итоги контрольно-надзорных мероприятий, проведенных с 2017 г., отмечается поступательное увеличение доли объектов ТЭК, соответствующих установленным требованиям. их доля возросла с 8,3% в 2017 г. до 39,6% в 2022 г.

С момента принятия Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-Фз "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" субъектам ТЭК было предоставлено более пяти лет для добровольного приведения состояния безопасности эксплуатируемых объектов в соответствие обязательным требованиям.

В 2016 г. была создана Росгвардия, приступившая к реализации контрольных мероприятий с момента издания Правил осуществления федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 20 октября 2016 г. № 1067.

Однако результаты плановых проверок демонстрировали, что в условиях отсутствия надлежащего контроля и применяемых мер государственного принуждения обязательные требования зачастую субъектами ТЭК не исполнялись.

Поэтому по инициативе Росгвардии в конце 2020 г. были обеспечены разработка и принятие изменений в ст. 20.30 КоАП, в соответствии с которыми состав субъектов административного правонарушения был дополнен юридическими лицами. И уже в следующем году ситуация улучшилась: как видно по результатам проверок, в 2021 г. в 70% случаев за допущенные нарушения к административной ответственности привлекались субъекты ТЭК, и в итоге выросла доля объектов, соответствующих требованиям. Снизилось среднее количество нарушений в расчете на один объект – с 16 до 14 нарушений.

Подход надзорных ведомств к контрольным мероприятиям

При оценке эффективности мероприятий федерального государственного контроля за обеспечением безопасности объектов ТЭК мы не применяем подход, основанный на сравнении показателей с аналогичным периодом прошлого года, что позволило нам избежать ловушек "палочной системы". В основном используются относительные и косвенные показатели, в связи с тем, что оценивается соблюдение субъектами ТЭК установленных требований. При этом перед должностными лицами органов госконтроля не поставлена задача завершать все контрольные мероприятия составлением протокола и привлечением к административной ответственности.

В свою очередь, деятельность органов госконтроля оценивается прокурорами, в том числе имеются и негативные оценки, например в случае, если проверкой были выявлены нарушения требований и выданы предписания по их устранению, но протокол об административном правонарушении не составлялся. Оправданием становится ссылка на паспорт безопасности: якобы обнаруженные нарушения уже были отражены в паспортах безопасности. К сожалению для субъектов ТЭК, органы прокуратуры в субъектах Российской Федерации и Генеральная прокуратура не считают данные объяснения обоснованными и правомочными. Эта позиция прозвучала в докладе генерального прокурора Российской Федерации в декабре 2022 г. о результатах работы по надзору за соблюдением законодательства в сфере частной охранной деятельности и поручении президента Российской Федерации.

Результаты проверок объектов ТЭК в 2022 г.

Совершенствование законодательства в области обеспечения безопасности объектов ТЭК

В части совершенствования законодательства стоит сделать акцент на ч. 4 ст. 9 ФЗ № 256 "О безопасности объектов ТЭК", в которой установлены условия привлечения частных охранных организаций для обеспечения физической защиты объектов:

• для защиты объектов ТЭК высокой категории опасности могут привлекаться только охранные организации, которые учреждены субъектами ТЭК, являющимися головными организациями;
• для объектов ТЭК средней категории разрешено привлекать также частные охранные организации, соответствующие специальным требованиям;
• без ограничений и дополнительных требований привлекаются частные охранные организации для обеспечения безопасности объектов низкой категории опасности и объектов, которым категория не присвоена.

Что касается изменений, внесенных Федеральным законом № 230-ФЗ в федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", федеральными органами исполнительной власти под руководством и в тесном взаимодействии с Минэнерго России ведется разработка нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы категорирования объектов ТЭК и актуализации паспорта безопасности. Будет разработан порядок формирования перечня объектов ТЭК, которые не подлежат категорированию, и скорректированы требования обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов взамен действующих постановлений Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. № 458 и от 19 сентября 2015 г. № 993.

Меры реагирования на результаты проверок

Противодействие малым беспилотным воздушным судам

В целях совершенствования работы по обеспечению безопасности объектов в Минэнерго России направлена научно-исследовательская работа, выполненная ФКУ "НИЦ "Охрана" Росгвардии. Тема работы – исследование возможности обнаружения малых беспилотных воздушных судов (БВС) и противодействия им при обеспечении безопасности антитеррористической защищенности объектов ТЭК.

Данный вопрос можно разделить на три основных крупных блока, требующих урегулирования. В первую очередь это юридические аспекты, вопросы ответственности, связанной с противодействием беспилотным судам и их повреждением. Далее следует проблема оборудования объектов техническими средствами охраны и проблема определения беспилотной зоны над объектами ТЭК, коррелирующая с вопросами транспортной безопасности. Поскольку зона действия технических средств противодействия БВС охватывает не только объект ТЭК, она выходит за его рамки, оказывая определенное воздействие на другие объекты, находящиеся в зоне реагирования. В частности, существует немало объектов ТЭК, расположенных и в зоне аэропортов, и иных объектов транспортной инфраструктуры, не говоря уже про гражданские объекты и жилую застройку.

Новые правила осуществления федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности категорированных объектов ТЭК

Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2023 г. № 740 утверждены Правила осуществления федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, которым присвоена категория опасности. Документ опубликован на портале правовой информации и вступает в силу с 1 января 2024 г.

Новые Правила имеют ряд существенных отличий от действующих.

1. Исключение из области контроля плановых проверок, проводящихся в документарной форме, ввиду их низкой эффективности и сложности установления достоверных фактов нарушения обязательных требований, а также в целях исключения противоречий, возникающих в ходе контрольно-надзорных мероприятий.

2. Изменяется периодичность плановых проверок в зависимости от категории опасности объектов.

Плановые проверки должны проводиться не чаще:

• одного раза в год – для объектов ТЭК высокой категории опасности;
• одного раза в два года – для объектов ТЭК средней категории опасности;
• одного раза в три года – для объектов ТЭК низкой категории опасности.

3. В случае изменения категории опасности плановая проверка может проводиться не ранее трех месяцев со дня присвоения категории.

4. Закрепляется возможность органов государственного контроля вносить изменения в ежегодный план проверок по согласованию с антитеррористической комиссией субъекта РФ.

Соответствующие изменения будет возможно вносить на следующих основаниях:

• при невозможности проведения проверки вследствие ликвидации объекта;
• при изменении категории опасности объекта;
• по поручению президента РФ или Правительства РФ.

5. Изменены отдельные условия внеплановых проверок. Например, внеплановая проверка будет назначаться не позднее одного месяца с момента истечения срока устранения выявленных нарушений. Внеплановая проверка не будет проводиться:

• в случае смены субъекта ТЭК и новый субъект ТЭК не является правопреемником прежнего;
• в случае выполнения предписания, если срок исполнения предписания истек к началу внеплановой проверки.

При выдаче предписания сотрудники государственного контроля будут обязаны указывать разумные сроки устранения нарушений. В данном случае используется формулировка федерального закона о государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации, исключив ссылку на выводы и рекомендации паспорта безопасности.

6. Вводится понятие повторного предписания, которое будет выдано по результатам внеплановой проверки, если в ходе этой проверки будет установлено, что предписание или часть его не выполнены субъектом ТЭК.

7. Сроки исполнения повторного предписания будут дифференцированы в зависимости от категории опасности объекта. Для высокой категории повторное предписание будет выдаваться на срок исполнения не более трех месяцев, для средней – до шести месяцев, для низкой – не более девяти месяцев.

8. По результатам проверки основным подтверждающим документом является акт, оформляемый в день ее завершения. Указанное условие введено с целью устранения разночтений в дате обнаружения признаков административного правонарушения.

9. На сотрудников государственного контроля при выявлении ими нарушений обязательных требований возлагается обязанность принятия одного из двух процессуальных решений: составление протокола об административном правонарушении либо вынесение мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в случае, если субъект принял все меры для устранения нарушений.

10. Введены новые условия отмены результатов проверки. По-прежнему результаты проверки могут быть отменены только при наличии грубых нарушений на основании распоряжения руководителя органа государственного контроля по результатам служебной проверки, проведенной:

• по заявлению субъекта ТЭК;
• по вступившему в силу решению суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
• по представлению прокурора;
• по письменному решению вышестоящего органа государственного контроля.

В целях надлежащего контроля за объектом, проверка в отношении которого отменена, вводится обязанность органа государственного контроля организовать повторную проверку объекта по согласованию с антитеррористической комиссией, но не ранее, чем через три месяца с момента окончания соответствующей проверки.

11. Введены понятия профилактических мероприятий. Они с небольшими отступлениями согласуются с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-Фз "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Опубликовано в журнале "Системы безопасности" № 3/2023

Все статьи журнала "Системы безопасности"
доступны для скачивания в iMag >>

Фото обработано нейросетью