Коллизии правовых основ транспортной безопасности

Транспортная безопасность уже несколько лет является самостоятельной отраслью, объединяя производственные, административные и специализированные организации и предприятия. С каждым годом транспортная безопасность наполняется новыми нормами закона, и неизбежно возникают и правовые коллизии, о которых мы поговорим в этой статье.

Андреевский мост, Москва

Транспортная безопасность сегодня и, скажем, 15 лет назад – это две принципиально разные вещи. Знания и выверенные решения приходят с опытом, а метод проб и ошибок был и остается самым реалистичным на пути к построению системы. Ни одна серьезная сфера жизнедеятельности общества не сформировалась в одночасье по одним лишь теоретическим представлениям. Даже участие экспертов и профессионалов на практике не застрахует от тех или иных проблем, от возникновения новых пробелов или правовых коллизий.

К сожалению, подобной участи не смогла избежать и отрасль транспортной безопасности, которая объединяет производственные, административные и специализированные организации и предприятия как в области транспорта, так и из сферы безопасности. Данное направление с каждым годом дополняется новыми законами, которые не только регулируют деятельность связанных с отраслью компаний и сотрудников, но и вызывают определенные сложности в реализации требований.

Термин, говорящий о проблемах

Юридическая коллизия – это обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития и порождающее трудности в процессе правореализации противоречие между нормами права, которые направлены на регулирование одних и тех же общественных отношений. Коллизии в правовой системе любого государства неизбежны [1].

Профессор Н.И. Матузов под юридическими коллизиями понимает "расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий" [2].

Профессором Ю.А. Тихомировым неоднократно отмечалось, что "коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое состояние права" [3].

Большинством ученых коллизии признаются негативным явлением. Во-первых, неопределенность и неоднозначность правового регулирования приводит к ситуации нестабильности, а стало быть, право не может считаться надежным регулятором. Во-вторых, отсутствие унифицированных правил поведения отрицательно сказывается на отношении людей к органам законодательной и исполнительной власти, не способным согласованно создать устойчивую систему иерархического законодательства [4].

По закону и на практике

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере транспорта, является Министерство транспорта РФ. В области транспортной безопасности данный орган делегирует свои функции подведомственным федеральным агентствам (Росжелдор, Росавиация, Росморречфлот, Росавтодор), являющимся компетентными органами в данной сфере.

В соответствии с Федеральным законом от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности – это федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации осуществлять функции оказания государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности.

За последние 15 лет в сфере регулирования транспортной безопасности издано более 100 нормативных правовых актов – федеральных законов, указов президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов Минтранса России, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Далее мы рассмотрим лишь некоторые правовые коллизии в области регулирования транспортной безопасности, возникшие в процессе нормотворчества.

Сроки исполнения

В соответствии с требованиями постановлений Правительства РФ, устанавливающих требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, субъект транспортной инфраструктуры (СТИ) обязан в течение трех месяцев обеспечить проведение оценки уязвимости категорированных объектов транспортной инфраструктуры силами сторонней специализированной организации. Далее, он в течение трех месяцев с момента утверждения оценки уязвимости СТИ обязан разработать и утвердить в компетентном органе план обеспечения транспортной безопасности (ПОТБ).

На практике данное требование исполнить крайне сложно, так как только процедура выбора исполнителя оценки уязвимости (одной из специализированных организаций, аккредитованных компетентным органом) и заключения контракта, в соответствии с требованиями законодательства о закупочной деятельности, составляет более 1,5 месяца без учета срока на подготовку конкурсных процедур. На более крупных транспортных предприятиях этот срок может увеличиваться в связи с производственной необходимостью.

Более того, рассмотрение результатов оценки уязвимости и ПОТБ считается государственными услугами, оказываемыми Росжелдором, Росавиацией, Росморречфлотом и Росавтодором соответственно. Срок оказания каждой услуги составляет 30 дней, что входит в вышеупомянутый 3-месячный срок разработки необходимой технической и организационно-распорядительной документации.

Непростым является и срок реализации ПОТБ (один или два года, в зависимости от присвоенной категории), ведь сама реализация подразумевает:

• оснащение объекта транспорта инженерно-техническими средствами;
• привлечение или формирование собственного подразделения, осуществляющего физическую защиту объекта;
• проведение многих других мероприятий, для реализации которых требуется финансирование и проведение соответствующих процедур.

Следствием данной коллизии являются не только административные штрафы на перевозчиков из-за несоблюдения установленных сроков исполнения закона, но и существенное снижение качества подготовки данной документации, которая является основой для дальнейших этапов обеспечения безопасности транспортного объекта.

Политика государства в области обеспечения транспортной безопасности должна, с одной стороны, достигать конкретных целей и задач обеспечения транспортной безопасности, а с другой стороны, перераспределять и минимизировать ущерб, снижать тяжесть последствий, не только экономических и технологических, но и других возможных последствий. Задача государства здесь – формировать и проводить политику, направленную на нейтрализацию рисков в транспортной отрасли, в том числе рисков, исходящих от международных террористических организаций. Государственная политика в области обеспечения транспортной безопасности посредством перераспределения ресурсов в отрасли должна способствовать балансу групп интересов в транспортной отрасли [5].

Аттестация

Требует отдельного внимания вопрос гармонизации законодательства в сфере аттестации сил обеспечения транспортной безопасности и трудового законодательства.

Базовые положения законодательства, на которых основывается процесс подготовки сил обеспечения транспортной безопасности, регламентированы ч. 1 ст. 12.1 Федерального закона ФЗ-16 "О транспортной безопасности" и ст. 85.1 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В настоящее время подготовка специалистов в данной области осуществляется только по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации. В соответствии с положениями ФЗ "Об образовании в РФ" повышение квалификации предполагает наличие такой квалификации. Наличие квалификации и квалификационные требования определяются Единым квалификационным справочником. На сегодняшний день в данном документе отсутствует раздел по квалификационным требованиям ко всем категориям сил ОТБ. Из этого следует, что на деле осуществляется повышение квалификации профессий и должностей сил ОТБ, которых нет!

Слушателями дополнительных профессиональных программ могут быть лица, имеющие или получающие среднее профессиональное и/или высшее образование. На практике в составе сил ОТБ большое количество работников, которые имеют среднее, а порой и неполное среднее образование, и это не только водители, но и работники, осуществляющие досмотровые мероприятия на крупных объектах транспортной инфраструктуры.

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 10 Федерального закона ФЗ-16 "О транспортной безопасности" работы, непосредственно связанные с обеспечением транспортной безопасности, не вправе выполнять лица, не прошедшие в порядке, установленном указанным федеральным законом, подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности.

Важно также подчеркнуть то, что, согласно требованиям об аккредитации подразделений транспортной безопасности, в настоящее время отсутствует возможность самостоятельного прохождения физическими лицами процедуры аттестации. Данный фактор приводит к необходимости для работодателя принимать на работу лицо без аттестации на основании ученического договора (с оплатой), при этом отсутствуют дальнейшие гарантии прохождения аттестации данным лицом. Проводя аналогию с частной охранной деятельностью, лицо может самостоятельно получить необходимую квалификацию частного охранника и сразу трудоустроиться без каких-либо рисков для себя и работодателя.

На практике получается так, что человек уже работает на транспортном предприятии на основании ученического договора, по факту выполняет работу по обеспечению транспортной безопасности, но под видом ученика-стажера (это занимает около двух-трех месяцев).

В связи с пересечением сфер правоприменительной деятельности также важно обратить внимание и гармонизировать федеральные законы:

• от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности";
• от 14.04.1999 г. № 77-ФЗ "О ведомственной охране";
• от 11.03.1992 г. № 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".

Выявление запрещенных предметов и веществ

Приказом Министерства транспорта РФ от 23.07.2015 г. № 227 утверждены Правила проведения досмотровых мероприятий, которые установили перечни предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к перемещению на объектах транспорта.

Условия и ограничения для провоза данных типов оружия устанавливает постановление Правительства РФ от 21.07.1998 г. № 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации". При выполнении установленных ограничений оружие все-таки может быть допущено к провозу вместе с его владельцем, если запретов не установлено иными нормативными актами.

Особого внимания заслуживают входящие в один из перечней механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами. Здесь нередко возникают коллизии с точки зрения практикоприменения, ведь в категорию механических распылителей могут также входить медицинские препараты, так часто применяемые и перевозимые пассажирами!

Один из перечней приказа Минтранса России содержит:

• предметы и вещества, содержащие опасные радиоактивные агенты;
• предметы и вещества, содержащие опасные химические агенты;
• предметы и вещества, содержащие опасные биологические агенты;
• предметы, содержащие взрывчатые вещества;
• изделия, конструктивно сходные с оружием.

Однако проведение мероприятий по обнаружению, распознаванию, идентификации большинства перечисленных веществ возможно только в лабораторных условиях, которыми не обладает ни один объект транспорта!

Как применять требования закона по выявлению веществ, входящих в данный перечень, нет ответа ни у одного транспортного предприятия страны, а остановить перевозочный процесс в угоду неукоснительному исполнению законодательства также видится не самым целесообразным решением.

Воспрепятствование или принятие мер

В соответствии с требованиями постановлений Правительства РФ, устанавливающих требования по обеспечению антитеррористической защищенности по видам транспорта, СТИ обязан воспрепятствовать проникновению в зону транспортной безопасности объекта транспорта (станция, вокзал и пр.) нарушителя, пытающегося совершить акт незаконного вмешательства (АНВ), в том числе подготовленного нарушителя.

Необходимо отметить, что данная норма законодательства требует от СТИ именно воспрепятствовать, а не принять меры к воспрепятствованию проникновения подготовленного нарушителя. При этом конкретных требований и рекомендаций к средствам или методам защиты от проникновения подготовленного нарушителя ни одним нормативно-правовым актом не установлено.

На деле возникают интересные прецеденты. Перевозчик выполняет целый комплекс мероприятий по обеспечению безопасности своего объекта: устанавливает системы видеонаблюдения, охранной сигнализации и пр., строительные (инженерные) заграждения, нанимает или формирует собственное подразделение охраны.

Начинается проверка всех систем безопасности. Нарушитель перелезает через забор, задевая луч охранной сигнализации, благодаря системе видеонаблюдения к месту проникновения немедленно прибывает группа быстрого реагирования и задерживает нарушителя для его дальнейшей передачи правоохранительным органам. Казалось бы, огромный дорогостоящий комплекс мер сработал и показал свою эффективность! Однако факт проникновения подготовленного нарушителя на объект будет рассматриваться проверяющими (надзирающими) органами как нарушение требований федерального законодательства, а перевозчик будет обязан выплатить административный штраф, так как нарушитель все же перелез через тот злополучный забор!

Выборочный досмотр пассажиров

Согласно п. 155 приказа Минтранса РФ от 23.07.2015 г. № 227 на станциях метрополитена обследование объектов досмотра, перемещаемых в сектор свободного доступа зоны транспортной безопасности и (или) в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности с целью осуществления их перевозки, проводится выборочно.

На практике данное положение приводит к его неоднозначному толкованию как работниками досмотра, так и самими пассажирами. Непонятно, как определить и обосновать критерии выборочности и сделать данные критерии объективными для всех сотрудников досмотра.

Не стоит забывать, что из всех видов транспорта больших мегаполисов метрополитен является не только самым удобным и экономичным способом передвижения, но и наиболее привлекательной целью для террористических атак.

На пути к решению проблем

На практике всегда будут возникать проблемы и ситуации, правовое разрешение которых приведет лишь к возникновению новых законодательных пробелов или коллизий. Спорить о негативных или положительных факторах этого явления просто бессмысленно.

Современная обстановка в мире показывает, что проблемы борьбы с терроризмом на объектах транспорта требуют компетентного рассмотрения на высшем уровне. Терроризм давно перерос рамки национальных границ и превратился в масштабную угрозу для безопасности всего мирового сообщества. Увеличение количества террористических актов, ведущих к массовым жертвам, рост циничности и жестокости их исполнения обязывает проанализировать причины столь масштабного терроризма и диктует необходимость принятия эффективных мер по координации действий правоохранительных органов и спецслужб [6].

Исходя из анализа проблематики, возможны следующие пути решения:

1. Уделить внимание гармонизации законодательства о транспортной безопасности со смежными юридическими институтами.
2. Установить сроки реализации этапов обеспечения транспортной безопасности объекта транспорта или транспортного средства, предусматривающие вопросы оснащения инженерно-техническими средствами и пр.
3. Уделить внимание гармонизации законодательства в сфере аттестации сил обеспечения транспортной безопасности и трудового законодательства.
4. Конкретизировать перечни предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к перемещению, для каждого вида транспорта, с учетом объема пассажирских перевозок, технических и технологических особенностей типа транспорта.
5. В целях выработки государственной политики рассмотреть вопрос создания единой структуры управления транспортной безопасностью, интегрирующей интересы всех участников процесса с привлечением отраслевого, научного и экспертного сообщества.

Список литературы

1. Борискова И.В. Юридические коллизии // Территория науки. 2014. № 3. С. 91–93.
2. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. СПб. Изд-во СПбГУ. 2000. № 5. С. 225–244.
3. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и порядок // Государство и право. 1994. № 1. С. 3–11.
4. Милинчук Д.С. Коллизии как одна из причин препятствий для создания единообразного применения норм права в России // Вестник Нижегородского университета им. Лобачевского. 2018. № 3. С. 133–139.
5. Тимченко А.В. Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной политики // Политическая наука. 2017. Спецвыпуск. С. 124–136.
6. Камбаров А.М. Некоторые проблемы борьбы с терроризмом на объектах железнодорожного транспорта // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 10. С. 102–106.

Все статьи журнала "Системы безопасности"
доступны для скачивания в iMag >>

Фото: ru.freepik.com