Нормативное регулирование антитеррористической защищенности объектов с применением технических средств охраны

В статье рассматриваются вопросы нормативного правового регулирования антитеррористической защиты объектов, находящихся в сфере ведения органов государственной власти, в том числе с использованием инженерно-технических средств охраны, и необходимости гармонизации понятийного аппарата.

Терроризм – один из наиболее жестоких методов борьбы, применяемых различными группами и сообществами, на почве расового, религиозного, идеологического, политического несогласия с общепринятыми моральными и человеческими нормами взаимоотношений. При этом ни один террористический акт невозможно считать менее страшным, так как в большинстве случаев это атаки против мирного населения, несмотря на возможные различия в количестве пострадавших.

Террористические атаки на улице Гурьянова в Москве, вторжение боевиков в Буденновск, захват заложников в Беслане и театральном центре "На Дубровке", взрывы на станциях метрополитена – лишь малая доля из того, с чем пришлось столкнуться государственным институтам и гражданскому населению России.

Эти вызовы привели к тому, что на уровне государственного управления были приняты определенные решения, которые, в свою очередь, способствовали формированию законодательства и нормативных правовых актов, направленных на структурирование работы государственных органов и органов местного самоуправления по борьбе с терроризмом, разграничению соответствующих полномочий, обязанностей и ответственности на определенных этапах данной деятельности.

Текущая законодательная база

Основополагающим законодательным актом в сфере борьбы с терроризмом является принятый 6 марта 2006 г. Федеральный закон № 35-ФЗ "О противодействии терроризму".

Он конкретизирует понятийный аппарат, нормы правового регулирования в сфере борьбы с терроризмом, определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области предотвращения террористических актов, а также закрепляет механизм привлечения Вооруженных сил РФ к контртеррористическим операциям. Так, в соответствии с указанным федеральным законом определено, что терроризм – это идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

При этом противодействие терроризму заключается в том числе в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по предупреждению, выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических атак.

Во исполнение п. 4 ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О противодействии терроризму" начиная с 2014 г. по представлению органов государственной власти принято около 33 постановлений Правительства РФ, утверждающих требования к антитеррористической защищенности объектов различной ведомственной принадлежности.

Отдельно следует отметить, что с учетом социально-экономической значимости для государства, общества и населения транспортной и топливно-энергетической отраслей на уровне законодательства были приняты отдельные законодательные акты (федеральные законы от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса"), регулирующие вопросы обеспечения безопасности в указанных сферах.

Исходя из приведенного выше списка, можно отметить, что соответствующие органы государственной власти в рамках реализации государственной политики и своей компетенции выполняют возложенные на них полномочия по борьбе с терроризмом.

Регулирование деятельности органов государственной власти по обеспечению антитеррористической защищенности объектов

Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 1244 утверждены Правила разработки требований к антитеррористической защищенности объектов и паспортов безопасности объектов, находящихся в ведении или установленной сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и государственных корпораций.

В целях проведения мероприятий по построению системы антитеррористической защищенности на первоначальном этапе необходимо провести категорирование объектов, подведомственных соответствующим ФОИВ. Учитывая, что объекты имеют разное назначение, основным принципом категорирования является моделирование возможных последствий совершения террористических атак в зависимости от человеческих жертв или причинения вреда здоровью, материального ущерба или ущерба окружающей среде. Кроме того, существенное значение имеет наличие на категорируемом объекте потенциально опасных (критических) элементов.

Например, на одном из двух объектов высшего образования возможно наличие лаборатории с хранением и использованием материалов, представляющих биологическую опасность. В данном случае следует понимать, что такая лаборатория является критическим элементом объекта и, соответственно, данному объекту может быть присвоена более высокая категория, что влечет предъявление более высоких требований к его антитеррористической защищенности.

В целом принятые постановления Правительства РФ в рассматриваемой сфере деятельности по своей структуре не имеют значительных различий и в принципиальном плане состоят из следующих разделов:

• общие положения;
• категорирование объектов и порядок его проведения;
• мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов;
• порядок информирования об угрозе совершения или о совершении террористического акта на объектах и реагирования на полученную информацию;
• контроль за выполнением требований к антитеррористической защищенности объектов;
• паспорт безопасности объекта.

Вместе с тем некоторые нормы, предусмотренные постановлениями Правительства РФ, имеют определенные различия:

1. В постановлениях Правительства РФ по утверждению требований к антитеррористической защищенности объектов, с учетом специфики объектов, разные ФОИВ предусмотрели разное количество категорий по определенным признакам. Например, постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 г. № 272 предусмотрено три категории по количеству одновременно находящихся на объекте людей. В то же время постановлением Правительства РФ от 13 января 2017 г. № 8 предусмотрено категорирование объектов здравоохранения на четыре категории в зависимости от прогнозируемого количества пострадавших и (или) прогнозируемого максимального материального ущерба по балансовой стоимости.
2. При проведении категорирования объекта создается комиссия. Руководство ее деятельностью осуществляет председатель. При этом в различных случаях председателем комиссии постановлениями Правительства РФ назначаются различные должностные лица. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 г. № 272 предусмотрено, что комиссию возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (глава муниципального образования) либо уполномоченное им должностное лицо. В то же время постановлением Правительства РФ от 13 января 2017 г. № 8 таким должностным лицом является должностное лицо, осуществляющее непосредственное руководство деятельностью работников на объекте, а постановлением Правительства РФ от 28 января 2019 г. № 52 – руководитель органа (организации), в ведении которого находится объект, или уполномоченное им лицо.

Основным результатом проведения категорирования является разработка и реализация дифференцированных требований и решений по обеспечению антитеррористической защищенности того или иного объекта.

В связи с этим наибольшие различия в постановлениях Правительства РФ касаются мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов различного функционального назначения, в особенности оборудования их инженерно-техническими средствами охраны (ИТСО).

Оснащение объектов инженерно-техническими средствами охраны

Характерной составляющей практически всех мероприятий по антитеррористической защите объектов, предусмотренных в соответствующих постановлениях Правительства РФ, является оборудование объектов минимальным набором инженерно-технических средств охраны вне зависимости от присвоенной категории.

Так, в соответствии с пп. "б" п. 16 постановления Правительства РФ от 13 января 2017 г. № 8 допускается возможность наличия на объекте системы видеонаблюдения, а установка инженерно-технических средств охраны – только при необходимости (пп. "а" п. 16).

Согласно вышеуказанным постановлениям Правительства РФ обязательное оснащение объектов инженерно-техническими средствами и системами охраны осуществляется только на объектах второй категории. При этом в постановлении Правительства РФ от 28 января 2019 г. № 52 приведен перечень ИТСО, к которым относятся системы видеонаблюдения, контроля и управления доступом, охранной сигнализации (пп. "а" п. 18). В то же время в постановлении Правительства РФ от 13 января 2017 г. № 8 их конкретизация отсутствует.

Аналогичные разногласия в определении необходимого оснащения объектов инженерно-техническими средствами охраны присущи и объектам первой категории. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2019 г. № 52 на объектах первой категории предусмотрено их оборудование системами видеонаблюдения, контроля и управления доступом (п. 19), что повторяет нормы, относящиеся ко второй категории (пп. "а" п. 18).

Рассматривать более подробно перечень необходимых мероприятий в части обеспечения антитеррористической защищенности объектов, находящихся в установленной сфере ведения ФОИВ, нецелесообразно, так как они размещены на официальном портале информационно-справочных систем "Гарант" и всегда доступны для изучения.

Корректировка терминов и требований

Приведенные выше примеры показывают, что зачастую требования по антитеррористической защищенности, предусмотренные в соответствующих постановлениях Правительства РФ, для объектов различных органов государственной власти по их оборудованию инженерно-техническими средствами охраны носят довольно размытый характер. В этой связи в качестве одной из мер предлагается по результатам анализа состояния антитеррористической защищенности объектов органам государственной власти вносить соответствующие предложения в Правительство РФ по корректировке соответствующих постановлений Правительства РФ в части уточнения необходимых мероприятий и оборудованию объектов ИТСО. Например, если объекты определенной категории оснащены конкретными ИТСО, которые не отражены в постановлении Правительства РФ, в процентном отношении свыше 90%, целесообразно включать положения по обязательному оборудованию всех объектов данной категории такими ИТСО. В качестве примера можно отметить конкретизацию требований к оборудованию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств ИТСО.

Кроме того, анализ постановлений Правительства РФ, утвердивших требования по антитеррористической защищенности различных объектов, показывает, что понятийный аппарат и термины зачастую не соответствуют действующим на данный момент времени.

Например, пп. "б" п. 19 требований к антитеррористической защищенности объектов Министерства спорта Российской Федерации и подведомственных ему организаций, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28 января 2019 г. № 52, предусмотрено "оборудование контрольно-пропускных пунктов на въездах (выездах), входах (выходах) на объект системой видеонаблюдения и контроля доступа". При этом на самом деле объект должен оборудоваться "системой контроля и управления доступом" в соответствии с терминами, предусмотренными национальным стандартом РФ ГОСТ Р 52551–2016 "Системы охраны и безопасности. Термины и определения" (утвержден и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 ноября 2016 г. № 1743-ст).

Аналогичные замечания относятся к п. "е" раздела VIII Формы паспорта безопасности объектов в сфере культуры, утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2017 г. № 176, которым предусмотрено заполнение данных о "телевизионных системах охраны", при этом правильно данное обозначение должно звучать как "системы охранные телевизионные".

В этой связи при разработке (переработке) требований к антитеррористической защищенности объектов наиболее целесообразно руководствоваться терминами, содержащимися в соответствующих нормативных правовых актах и ГОСТах. Это в целом позволит гармонизировать применяемые термины и определения в нормативных правовых актах и исключит неоднозначное их толкование со стороны контролирующих органов.

Опубликовано в журнале "Системы безопасности" №4/2021