Обеспечение безопасности объектов морского транспорта и объектов ТЭК

В данной статье рассмотрим особенности законодательного регулирования обеспечения безопасности объекта транспортной инфраструктуры, входящего в состав объекта ТЭК.

Вооруженные конфликты в различных регионах мира локального и регионального масштабов, резкое увеличение в начале 2000-х гг. количества актов террористической направленности в отношении промышленных и транспортных объектов показали, что необходимо разрабатывать и внедрять специальные меры, направленные на обеспечение безопасности промышленных объектов, объектов топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и транспортной инфраструктуры (ОТИ).

На морском транспорте упомянутые проблемы приняли масштабы международного уровня, что привело к принятию Международной морской организацией (ИМО) дополнений в Конвенцию по охране человеческой жизни на море (Глава XI-2 CОЛАС-74) и Международного кодекса по охране судов и портовых средств (МК ОСПС). Эти документы предусматривают меры (в основном организационного характера), обязательные к исполнению всеми странами – участниками ИМО. инженерно-технические меры должны были разрабатываться и внедряться по стандартам государств-участников.

При этом все требования МК ОСПС, Глава XI-2 CОЛАС-74, и МК ОСПС в основном имели целью противодействие только актам незаконного вмешательства (АНВ) террористической направленности. аналогичных международных нормативных документов, определяющих меры по противодействию АНВ в отношении объектов промышленности и ТЭК, в настоящее время не имеется.

ОТИ в составе объекта ТЭК

В ведении АО "КТК-Р" находится нефтепровод "Тенгиз-Новороссийск" общей протяженностью 1 511 км. Конечными точками нефтепровода являются выносные причальные сооружения, расположенные на акватории морского порта Новороссийска, через которые производится перевалка нефти на морские танкеры. Нефтепровод имеет классическую структуру и включает в себя линейную часть и узловые элементы.

Одним из узловых элементов нефтепровода является объект "береговые сооружения" (БС), в границах которого размещается ОТИ "Гавань вспомогательного флота" (ГВФ), который обеспечивает функционирование нефтепровода. ОТИ ГВФ в своем составе имеет защитный мол с причалом (для обеспечения безопасной стоянки судов и использования ОТИ в качестве порта-убежища) и бункеровочный пункт (для обеспечения судов топливом).

Таким образом, весь нефтепровод, являясь линейным объектом ТЭК, имеет в своем составе и ОТИ.

Нефтепровод Тенгиз-Новороссийск

Обеспечение безопасности объектов ТЭК и ОТИ законодательно регулируется двумя федеральными законами: Федеральным законом от 21.07.2011 г. № 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" и Федеральным законом от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" соответственно, а также требованиями постановлений Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 г. № 1638 и от 03.08.2024 г. № 1046 соответственно.

Комплексы мер по обеспечению безопасности объектов ТЭК и ОТИ по своей структуре имеют значительное сходство, прежде всего по перечню работ в рассматриваемой области:

• оценка уязвимости объекта;
• категорирование объекта;
• определение соответствия принятых мер требованиям безопасности;
• разработка необходимых мер для приведения системы безопасности объекта к необходимому уровню защищенности;
• реализация разработанных мер обеспечения безопасности.

Необходимо отметить, что последовательность выполнения указанных выше работ определена нормативно только для объектов ТЭК. Для ОТИ такая последовательность нормативно не установлена, что является определенным недостатком (о чем ниже).Особенности нормативно-правовых документов по обеспечению безопасности объектов ТЭК и ОТИ в настоящей статье далее будут рассматриваться только в отношении нефтепроводов и ОТИ морского транспорта.

Категорирование

Для объектов ТЭК установление категории производится на основании оценки уязвимости комиссией, в состав которой входят представители территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), установление категории ОТИ – Федеральным агентством морского и речного транспорта (Росморречфлотом) на основании исходных данных, предоставляемых юридическим лицом – оператором ОТИ.

Для объекта ТЭК установлены три категории: высокая, средняя и низкая, для ОТИ – четыре: первая (наивысшая), вторая, третья и четвертая.

Категория для объекта ТЭК устанавливается в зависимости от:

• класса чрезвычайной ситуации, которая может иметь место при совершении АНВ (постановление Правительства РФ от 21.05.2007 г. № 303 в ред. от 11.09.2024 г.);
• возможного количества пострадавших (безвозвратные и санитарные потери);
• материального ущерба.

Категория ОТИ устанавливается в зависимости от:

• количества совершенных или предотвращенных АНВ (на территории субъекта РФ);
• количественных показателей социальных (безвозвратных и санитарных) потерь;
• материального ущерба.

При этом следует иметь в виду, что класс возможной ЧС при совершении АНВ на объекте ТЭК в настоящее время определяется в соответствии с методиками МЧС и Минэнерго России. Результаты расчетов возможных потерь и, соответственно, класс ЧС указываются в акте категорирования объекта ТЭК, который рассматривается межведомственной комиссией и утверждается руководителем объекта ТЭК.

Категорию ОТИ определяет федеральное агентство транспорта, куда СТИ представляет исходные данные (количество погибших или получивших вред здоровью, размер материального ущерба). Учитывая, что методика определения количественных показателей до настоящего времени не разработана, их достоверность проверить или подтвердить практически невозможно.

Проведение оценки уязвимости ОТИ (второй этап работ по транспортной безопасности) регламентировано двумя основными документами: приказами Минтранса России от 01.11.2024 г. № 370 (порядок проведения ОУ) и от 23.07.2020 г. № 248 "Об утверждении отраслевых типовых норм времени на работы по проведению ОУ ОТИ и ТС от АНВ". П. 5.6 приказа № 248 впрямую указывает на обязательность расчетов возможных последствий (нанесенного ущерба) экономического и социального характера при реализации потенциальных угроз АНВ.

Исходя из этого, установление категории целесообразно производить по представленным результатам ОУ. При таком подходе решаются следующие вопросы:

• сокращается время на реализацию полного цикла работ по ТБ;
• данные по возможным вероятным потерям (ущербу) являются наиболее достоверными;
• исключается необходимость повторного категорирования ОТИ, если по результатам ОУ вероятный ущерб отличается от исходных данных, поданных СТИ.

Реализация требований по безопасности объекта ТЭК и ОТИ (третья и четвертая категории ОТИ)

Реализация мер, указанных в паспорте безопасности и плане обеспечения транспортной безопасности

Основным вопросом при реализации мер обеспечения безопасности являются сроки реализации мер (организационного и технического характера).

Сроки реализации мер по обеспечению безопасности объекта ТЭК согласуются межведомственной комиссией и указываются в паспорте безопасности. Реализация упомянутых мер начинается с даты утверждения паспорта безопасности.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.10.2020 г. № 1638 (далее – Постановление) реализация ПОТБ должна быть завершена с даты присвоения категории:

• для ОТИ 1-й и 2-й категорий в течение двух лет;
• для ОТИ 3-й и 4-й категорий в течение одного года.

При существующей последовательности выполнения работ по ТБ это требование не может быть выполнено, поскольку Постановлением предписано реализовать документ, которого на момент установления категории еще нет. При этом следует иметь в виду, что за присвоением категории следует:

• проведение ОУ – минимальный срок один месяц;
• рассмотрение и утверждение результатов ОУ – один месяц;
• разработка ПОТБ – один месяц;
• утверждение ПОТБ – один месяц.

Таким образом, на реализацию ПОТБ СТИ отводится максимум один год и восемь месяцев для ОТИ 1-й и 2-й категории, восемь месяцев – для ОТИ 3-й и 4-й категорий (пункт 5.7 Постановления). Это в лучшем случае. Учитывая, что для выбора специализированной организации необходимо провести конкурс, эти сроки могут сократиться еще на два-три месяца.

Кроме того, данное требование не учитывает сроки формирования годовых бюджетов СТИ: проведение ОУ может быть не предусмотрено, следовательно, сроки еще более сокращаются или вообще переносятся на следующий год.

А в случае необходимости оснащения или дооснащения ОТИ ТСО ТБ (проектирование, монтажные и пусконаладочные работы) в зависимости от сложности работ, необходимости аттестации своего собственного персонала (как минимум ЛСТИ и ЛОТИ), проведения конкурсов по привлечению ПТБ вероятность выйти за пределы указанных сроков весьма велика.

В связи с указанным выше было бы целесообразно либо изменить последовательность реализации мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и оставить настоящие сроки реализации ПОТБ с даты его утверждения, либо сроки реализации ПОТБ с даты присвоения категории установить:

• для ОТИ 1-й и 2-й категории – четыре года;
• для ОТИ 3-й и 4-й категории – два года.

Федеральные законы "О транспортной безопасности", "О безопасности объектов ТЭК" и МКОСПС

ОТИ, на территорию которого по нефтепроводу поступает нефть и который обеспечивает ее перевалку на стоящие на рейде у ВПУ танкеры, по определению является узловым элементом (п. 184 постановления Правительства РФ от 03.08.2024 г. № 1046) линейного объекта ТЭК.
Соответственно, меры обеспечения безопасности такого объекта регламентируются требованиями ФЗ-256. Это было подтверждено в ходе совместного совещания представителей Минтранса и Минэнерго России и изложено в совместном письме Минтранса и Минэнерго России от 15.10.2024 г. № АБ-17080/04.

В то же время такой объект взаимодействует с судами международных рейсов, следовательно, обеспечение его безопасности и взаимодействующего с ним судна регламентируется дополнительно требованиями МК ОСПС, чего нормативные акты, изданные в развитие ФЗ-256, не предусматривают (в частности, порядок установления уровня охраны, порядок оформления декларации по охране и др.).

Требования по обеспечению безопасности узловых элементов линейных объектов ТЭК, осуществляющих перевалку нефти/нефтепродуктов на суда международных рейсов и являющихся ОТИ или имеющие их в своем составе, необходимо доработать.

Режим в пункте пропуска через государственную границу

Режим в пунктах пропуска через государственную границу РФ регламентируется приказом Минтранса России от 31.03.2022 г. № 107. В документе имеется целый ряд противоречий требованиям постановления Правительства РФ от 08.10.2020 г. № 1638, которые, как следствие, могут иметь наложение на СТИ административных взысканий.

До настоящего времени изменения в приказ не внесены.

Обеспечение безопасности (охраны) объектов ТЭК и ОТИ

Обеспечение безопасности объектов ТЭК включает комплекс мер, в том числе его физическую защиту от АНВ (охрану) различными юридическими лицами и подразделениями – частными охранными предприятиями (ЧОП) и Росгвардии. При этом главным критерием является категория объекта ТЭК: объекты высокой категории охраняются только подразделениями Росгвардии, средней и низкой – подразделениями ЧОП.

В отношении ОТИ защита от АНВ включает два вида деятельности: обеспечение транспортной безопасности и охрана.

Защита же ОТИ от АНВ обеспечивается подразделениями транспортной безопасности: ФГУП "УВО Минтранса России" и юридическими лицами, аккредитованными в качестве ПТБ (ЮЛ ПТБ).

ФГУП "УВО Минтранса России" может осуществлять функции охранного подразделения и подразделения транспортной безопасности, для ЮЛ ПТБ совмещение таких видов деятельности законодательно запрещено.

Кроме того, ФГУП "УВО Минтранса России" может осуществлять профессиональную подготовку и, являясь аттестующей организацией, проводить проверку своего персонала в целях принятия решения об аттестации, для ЮЛ ПТБ такое совмещение запрещено.

Состав дежурной смены ПТБ (количество постов), непосредственно обеспечивающей ТБ ОТИ, определяется в соответствии с утвержденным Росморречфлотом планом обеспечения транспортной безопасности (ПОТБ). В случае привлечения подразделений ФГУП "УВО Минтранса России" количество постов и численность персонала для охраны ПТБ определяется самим исполнителем. При этом положения утвержденного ПОТБ могут и не учитываться.

Для СТИ, перечень которых утвержден приказом Минтранса России от 03.08.2016 г. № 222, выбор подразделения, обеспечивающего безопасность ОТИ (ПТБ или ФГУП Минтранса), невозможен, поскольку законодательно определено, что в отношении их ОТИ защита от АНВ и охрана должна осуществляться только подразделениями ФГУП "УВО Минтранса".

При этом следует иметь в виду, что упомянутый приказ с момента его введения в действие и до настоящего времени не переиздавался. Проведенный анализ перечня указанных в приказе ОТИ свидетельствует о необходимости его пересмотра (часть СТИ прекратила функционирование, часть ОТИ вошла в состав других ОТИ и т.п.).

Порядок составления такого перечня обсуждался на совещании в Минтрансе России 12.10.2021 г. с участием представителей ФГУП "УВО Минтранса России", на котором было принято решение о разработке определенных критериев, по которым можно было бы составить такой перечень. Однако до настоящего времени такие критерии и, соответственно, перечень не разработаны, новый приказ не издан.

Считаем целесообразным учесть имеющийся опыт в области обеспечения безопасности объектов ТЭК и применительно к ОТИ не формировать перечень конкретных ОТИ, а определить категории ОТИ, подлежащих охране подразделениями ФГУП "УВО Минтранса России".

При этом необходимо отметить, что все упомянутые выше предложения предполагают внесение изменений в действующие нормативные документы.

Иллюстрации предоставлены автором.

Опубликовано в журнале "Системы безопасности" № 1/2025

Все статьи журнала "Системы безопасности"
доступны для скачивания в iMag >>

Изображение сгенерировано нейросетью Kandinsky https://t.me/kandinsky21_bot