Перспективы автоматизации досмотра в аэропорту

Проблематика и судебная практика

Эффективное противодействие терроризму – проблема чрезвычайно сложная. Воздушный транспорт является одним из уязвимых для террористической атаки, так как даже несильный взрыв на борту самолета практически всегда приводит к катастрофе. По этой причине аэропорты и авиакомпании особое внимание уделяют именно технологиям и средствам обнаружения взрывчатых веществ, взрывных устройств, оружия и боеприпасов. Как правило, наиболее сложные и дорогие технические средства обнаружения используются сначала именно в аэропортах, а затем применяются на других видах транспорта и в местах массового скопления людей.

В условиях, когда угрозы авиационной и транспортной безопасности продолжают расти, разработка нового поколения современных технологий и средств досмотра представляется крайне важной задачей.

Компьютерная томография, особенно 3D-технологии сканирования багажа, передовые разработки для анализа изображений, проверки личности пассажира, контроля за вниманием оператора (инспектора) по досмотру, радиолокационное сканирование, автоматизированные линии досмотра и сетевые досмотровые станции, объединение искусственного интеллекта (ИИ) с более чувствительной версией сканеров миллиметровых волн, которые уже используются в аэропортах, и т.д. – то, что на слуху уже здесь и сейчас.

Баланс качества и безопасности

Аэропорт оказывает пассажиру услугу, поэтому задача обеспечения авиационной и транспортной безопасности усложняется этим фактором – технология должна быть максимально комфортной, в идеале – незаметной для пассажира. Неоднократно доказано с помощью разнообразных психологических исследований и опросов, что типичный авиапассажир при прохождении контроля безопасности испытывает стресс и противоречивые чувства. Кроме того, в вопросе разработки новых технологий и средств досмотра в приоритете также вопросы оптимизации времени и производственных операций на досмотре (автоматизация), увеличение эргономичности и компактности, экономическая рентабельность.

Маловероятно, что стандарты безопасности в ближайшее время будут смягчены, поэтому перед технологиями стоят новые задачи: найти решение этой проблемы вопреки даже более жестким мерам безопасности, соблюдая баланс между качеством обслуживания и безопасностью пассажира, не в ущерб требованиям последней.

Параллельные законодательные реалии

В соответствии с современными вызовами – говоря об обеспечении авиационной и транспортной безопасности – следует вести речь о комплексе мер, центральное место в котором занимает создание системы досмотра пассажира и посетителей, ручной клади, багажа и грузов с целью выявления предметов и веществ, запрещенных к провозу на воздушном транспорте и перемещению в зону транспортной безопасности или ее часть и подлежащих выявлению.

Как правило, перечни таких предметов и веществ устанавливаются национальным законодательством, но с учетом требований международных стандартов и рекомендаций.

Процесс досмотра регламентирован в РФ двумя ключевыми национальными подзаконными нормативно-правовыми актами Минтранса России – приказом Минтранса России № 104 (предполетный и послеполетный досмотры) и приказом Минтранса России № 227 (досмотр в целях транспортной безопасности), принятыми в развитие ФЗ № 16 "О транспортной безопасности" и Воздушного кодекса РФ соответственно.

Опуская детали, стоит лишь отметить, что соотношение этих двух видов досмотров (в целях транспортной безопасности и предполетного/послеполетного досмотров) в свое время создало немало сложностей для аэропортов в плане не то что автоматизации, а в принципе исполнимости данных требований как таковых, особенно в части выявления биологических (холера, чума и т.д.), химических (зарин, зоман и т.д.) и радиационных агентов.

Однако разнообразные инженерные решения и технологии, автоматизирующие процесс досмотра, продолжают непрерывно развиваться. Достаточно часто ведущие производители, анонсируя на российском рынке какие-либо новые разработки, упоминают Европейскую конференцию по ГА (ECAC) и ее стандарты досмотра ECAC 1, 2 ,3, а также регламенты Европейского агентства по авиационной безопасности (ЕА по АБ) и Европейского союза (ЕС), такие как:

• регламент (EC) № 300/2008 об общих правилах в области безопасности гражданской авиации;
• имплементационный регламент Европейской Комиссии (ЕС) 2015/1998 от 05.11.2015 г., устанавливающий детализированные меры по имплементации общих базовых стандартов в области авиационной безопасности;
• решение Комиссии (ЕС) 2021/2147 от 03.12.2021 г. об одобрении оборудования для обеспечения безопасности гражданской авиации с маркировкой EU Stamp и т.д.

В ноябре 2015 г. Европейская комиссия приняла исполнительный регламент (ЕС) 2015/1998. Он устанавливает подробные меры по внедрению этих стандартов безопасности и отменяет предыдущий регламент № 185/2010, в который вносились поправки более 20 раз. С момента принятия исполнительного регламента (ЕС) 2015/1998 поправки также вносились уже несколько раз.

Отчеты о реализации регламента (ЕС) № 300/2008 и принятых в его развитие документов публикуются ежегодно. Последний отчет, относящийся к 2017 г., был опубликован в 2019 г. Ознакомиться с текстами/выдержками из стандартов ECAC, регламентов ЕС и т.д. можно на сайте официальном сайте ЕС (EUR-Lex Access to European Union Law) на английском языке.

При анализе текстов данных регулирующих актов можно обнаружить инструмент комплементарности технологий. Например, в ЕС действовали стандарты и в отношении досмотра ручной клади. Применялись три технологии:

1) ручной досмотр 100% объектов;

2) досмотр обычным рентгенотелевизионным интроскопом (РТИ) в этом случае служба авиационной безопасности должна исследовать 5–10% объектов с помощью комплементарных технологий (детекторы взрывчатых веществ, собаки, ручной досмотр);

3) досмотр РТИ-системами, сертифицированными на взрывчатые вещества.

При этом для взрывчатых веществ были разработаны три отдельных регламента, каждый из которых по-разному решал задачу, можно ли оставлять в ручной клади ноутбуки, другие электронные устройства и емкости с жидкостями.

В отношении досмотра багажа самый популярный по упоминанию стандарт – 3 ECAC.

Стандарт 3 представляет собой структуру проведения досмотра, определенную ECAC (Европейской конференцией гражданской авиации) и предусматривающую применение технологии компьютерной томографии (КТ) уже на 1-м уровне, тем самым практически автоматизируя процесс обнаружения угрозы. Система автоматизированного обнаружения анализирует содержимое багажа и выносит решение ("подозрительный" или "без подозрений"). Затем оператор на следующем уровне в режиме реального времени получает 3D-изображение сканируемого багажа. В случае возникновения подозрений изображение багажа отправляется другому оператору для детального анализа (уровень 3).

Оператор 3-го уровня принимает решение и при необходимости отправляет подозрительный багаж на уровень ручного досмотра (уровень 4). Так обычно данный процесс описывают производители и профильные специалисты.

Необходимо отметить, что РФ не является членом ECAC и стандарты, решения данной организации могут быть обозначены как некая аккумуляция передового опыта и чек-системы средств досмотра.

Ответственность систем искусственного интеллекта

На этом моменте необходимо признать принципиальное отличие в законодательном подходе, которое может быть проиллюстрировано на примере досмотра багажа.

В случае с ЕС: если на 1-м уровне применятся КТ, то после принятия системой автоматизированного обнаружения решения "подозрительный багаж" или "багаж без подозрений" последний может быть отправлен на комплектование для последующей погрузки на воздушное судно.

В случае с РФ: независимо от количества уровней досмотра, применяемых технологий, их сочетания все изображения отправляются для анализа оператору. Окончательное решение "подозрительный багаж" или "багаж без подозрений" остается за человеком. Такой подход, очевидно, связан с вопросом персонификации ответственности. На кого ее возлагать, если система автоматизированного обнаружения или искусственный интеллект примут неправильное решение? Из данного вопроса вытекает другой – связанный с минимизацией человеческого фактора.

Если ознакомиться с аналитикой по соотношению ошибок систем автоматизированного обнаружения/искусственного интеллекта и ошибок интерпретации изображений человеком, можно сделать крайне удивительные выводы.

Когда идет речь об автоматизации процесса досмотра в аэропорту, представляется возможным, исходя из законодательной базы, говорить лишь об автоматизации вспомогательных процессов. Если говорить о "глубокой" автоматизации, в частности о замещении функции интерпретации изображений и принятия решения оператором на автоматизированные системы и искусственный интеллект (ИИ), то текущее российское законодательство такой возможности не предоставляет.

Здесь впору задать вопрос: автоматизация и право – есть ли контакт? Насколько адекватно правовая система способна реагировать на правонарушения, являющиеся следствием эксплуатации искусственного интеллекта?

Ведь самым значимым вопросом является вопрос гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный жизни и здоровью в процессе эксплуатации ИИ. Данные факты перестали быть уделом теории, когда в 2018 г. беспилотный автомобиль одного известного агрегатора сбил человека на пешеходном переходе. Дело закончилось мировым соглашением.

Теперь соотнесем эти тезисы с вопросами автоматизации и применения искусственного интеллекта при досмотре.

Аэропорт – особый режимный объект, на который возложена задача обеспечения требований авиационной и транспортной безопасности.

Представьте ситуацию: некое программное обеспечение анализирует багаж пассажира, определяет его как неопасный, но ошибается. Результатом ошибки становится взрыв на борту. Кто ответственен за причинение вреда, на кого следует ответственность возложить? На разработчика системы ИИ?

На производителя товара, работающего на основании ИИ? На пользователя системы ИИ, так как он добросовестно полагался на действие программ ИИ? Если да, то на каких условиях?

В настоящее время ведущие ученые и правоведы мира работают над проблематикой квалификации ответственности искусственного интеллекта, и ответов на многие вопросы по-прежнему нет.

Введение в оборот систем ИИ при любых обстоятельствах сопровождается возникновением ряда проблем юридического характера, начиная с самого определения искусственного интеллекта, данного в Федеральном законе от 24.04.2020 г. № 123-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона "О персональных данных".

По словам экспертов, основная проблема заключается в отсутствии общего подхода к регулированию интеллектуальной собственности в сфере ИИ не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах.

Необходимость системы верификации качества средств досмотра

В РФ нет эффективной чек-системы средств досмотра – это необходимое условие последующей автоматизации.

К сожалению, неоднократные попытки создать в нашей стране системы верификации качества средств досмотра имеют весьма неоднозначные результаты. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.2020 г. № 969 (ПП РФ № 969, постановление № 969) также эту проблему не решило.

Ключевым инструментом для проверки качества технических средств обеспечения транспортной безопасности (ТС ОТБ) являются инженерно-технические, товароведческие экспертизы, экспертизы промышленных образцов, в рамках которых дается оценка заявленных производителем технических характеристик конкретных единиц поставленного оборудования.

Такой подход особо актуален в условиях, когда на рынке нередки случаи обращения контрафактной продукции, подделки документов, подписей и т.д. Кроме того (и это не шутка), очень схожее по внешним признакам оборудование, имеющееся на российском рынке, можно обнаружить на AliExpress!

Например, в делах № А65-6446/2019, А65-25103/2017, А65-31292/2017 АС РТ несколько компаний-поставщиков заключили целый ряд госконтрактов на изготовление и поставку металлодетекторов (МИС), по внешним признакам и характеристикам аналогичных МИС другой компании (сайт-двойник с повторением товарного знака, подделка паспортов, подписей и т.д.). Техническая экспертиза выявила, что металлодетекторы являются контрафактными, имеют внешние различия с оригиналами и не были изготовлены по технологии и в условиях производства.

Что такое качество ТС ОТБ?

Это совокупность свойств, обусловливающих способность ТС ОТБ (технических средств обеспечения транспортной безопасности) удовлетворять потребностям и запросам покупателей, соответствовать своему назначению и предъявляемым к товару требованиям.

В отношении технических средств досмотра (ТСД) необходимо отметить, что оборудование, не обладающее техническими характеристиками, обеспечивающими выявление опасных веществ и предметов, запрещенных к перевозке на борту воздушного судна и к перемещению в зону транспортной безопасности или ее часть, не отвечает требованиям законодательства об авиационной и транспортной безопасности (АТБ).

Данное заключение прямо следует из законодательства об АТБ, которое возлагает на субъект транспортной инфраструктуры (СТИ) выявление запрещенных предметов и веществ, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами (постановление Правительства РФ от 05.10.2020 г. № 1605, приказ Минтранса России от 25.07.2007 г. № 104, приказ Минтранса России от 23.07.2015 г. № 227), и предусмотренное для этих целей использование ТСД.

Например, в ч. 7 ст. 12.2 Федерального закона от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (ФЗ-16) прямо и однозначно сформулировано: "При проведении досмотра, в соответствии с правилами досмотра, используются рентгенотелевизионные, радиоскопические установки, стационарные, переносные и ручные металлодетекторы, газоаналитическая и химическая аппаратура, а также другие устройства, обеспечивающие обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть".

Резюмируем все требования действующего законодательства об АТБ: аэропорт обязан выявлять все опасные вещества и предметы, запрещенные к перевозке на борту воздушного судна и к перемещению в зону транспортной безопасности или ее часть, определенные соответствующими перечнями (раздел X приказа № 227, приложение № 1 к приказу № 104), независимо от их численности, массы, размера, калибра и т.д., а применяемое оборудование должно иметь обнаружительные характеристики, обеспечивающие такое выявление. Оборудование, не отвечающее данным требованиям, создает все предпосылки для реализации злоумышленниками террористического акта. Соответственно, принципы установления соответствия досмотрового оборудования определенным требованиям в рамках любой системы соответствия должны быть основаны на требованиях законодательства об АТБ.

Например, методика испытаний, в рамках которой для оценки металлодетектора используется магазин патронов, не соответствует законодательству об АТБ, так как законодательством об АТБ на аэропорт возлагается обязанность выявлять в том числе один патрон, который может быть малого калибра. Невыявление одного патрона – это уже состав как минимум административного правонарушения.

В истории было много попыток создать системы сертификации в гражданской авиации. Стоит отметить, что попытки, предпринимавшиеся ранее, были более реалистичными, например набор верифицируемых параметров в рамках системы добровольной сертификации объектов, обеспечивающих АБ, от ФГУП ГосНИИ ГА в 2006 г.

На сегодняшний день в России не сложилось эффективной системы верификации ТС ОТБ, поступающих в обращение на рынок. Нет обязательной, облеченной в нормативно-правовой акт, методологии проверки соответствия ТС ОТБ, используемой и производителями, и органами сертификации, и эксплуатантами оборудования, и контрольно-надзорными органами. Как следствие, эксплуатанты оборудования идут двумя путями:

1. Используют чемодан ФГИМ и руководство времен 2001 г. по использованию комплекта тест-объектов для проверки параметров РТИ и МИС. При этом еще в свою бытность данное руководство обязательного характера не носило. Легитимацию данные тест-предметы получили в Национальной программе по авиационной безопасности (04.04.2019 г.), в которой были упомянуты, хотя к статусу самой программы тоже имеются вопросы.
2. Руководствуются законодательством об АТБ. Этот подход видится более логичным. Зачем использовать имитаторы, если есть перечень запрещенных предметов и веществ. Берите нож и проверяйте МИС реальным ножом.

В свою очередь, контрольно-надзорные органы, проверяя СТИ с использованием тест-объектов и тест-предметов, идут другим путем, отличным от того, которым пользуются производитель, органы сертификации и эксплуатант оборудования.

Однако, например, в деле № А60-46294/2020 от 03.12.2020 г. суд, отменяя постановления Ространснадзора, указывает, что фактически через КПП пронесен не муляж взрывного устройства, а набор различных материалов и продуктов питания, который не может быть идентифицирован в качестве самодельного взрывного устройства. Интроскоп – рентгенотелевизионная установка для досмотра – функционально предназначен для выявления взрывчатых веществ. Мука в пакете не имеет необходимой для запрещенных веществ кристаллической структуры, а телефон и электрические провода, проложенные в иной плоскости, в общем объеме упаковки не позволяют техническими средствами идентифицировать данный набор материалов в качестве тест-предмета. Таким образом, событие административного правонарушения в данной части административным органом не доказано.

Судебный кейс № 1. Сертификат, предусмотренный ПП РФ № 969, не подтверждает качество средств досмотра

Под термином "сертификат качества" подразумеваются разные документы, подтверждающие качество товара в различных системах сертификации. Названия могут различаться, но суть данного инструмента одна – подтвердить, что продукция соответствует требованиям той или иной сертификационной системы. Требования могут разниться в зависимости от системы сертификации, а также от каждого типа продукции.

Сразу отметим, что сертификат, предусмотренный ПП РФ № 969, подтверждает лишь соответствие оборудования требованиям ПП РФ № 969 и не гарантирует заявленных обнаружительных и иных технических характеристик, не подтверждает качество товара в смысле понятий, предусмотренных ГК РФ. Надлежит дифференцировать наличие сертификата, предусмотренного ПП РФ № 969, и качество конкретных единиц оборудования, поставленных покупателю.

Сертификат по схеме № 3 выдается на производство и лишь подтверждает, что держатель сертификата в течение срока его действия способен выпускать оборудование, соответствующее требованиям ПП РФ № 969. Фактически поставляемые покупателям единицы оборудования в рамках сертификации по схеме № 3 не проверяются (проверяются условия производства и отобранные образцы в условиях производства). Данные обстоятельства подтверждаются формирующейся судебной практикой (например, дело № А32-2666/2020, АО "Международный аэропорт Сочи").

Покупатель в любом случае не может быть лишен права проверять и оценивать качество товара только на том основании, что ТС ОТБ имеют сертификат.

Таким образом, для перехода не следующий этап автоматизации досмотра и внедрения систем ИИ необходимо восполнить пробелы и решить проблемы регулирования предыдущего этапа – должна быть создана эффективная и отвечающая современным реалиям система верификации (чек-система) технических средств обеспечения транспортной безопасности (ТС ОТБ), поступающих в обращение на рынок, должна быть единая, последовательная для всех субъектов методология проверки и реальные тест-предметы.

Судебный кейс № 2. Попытка автоматизировать то, что в силу природных свойств автоматизировано быть не может

Несмотря на то что, наконец, медленно, но верно формируется судебная практика в отношении п. 48, 50, 51 приказа № 227 от 23.07.2015 г. "Об утверждении правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях транспортной безопасности" (Правила досмотра, приказ № 227), в настоящее время субъекты транспортной инфраструктуры (СТИ) всех видов транспорта либо продолжают получать предписания, содержащие в качестве нарушения п. 48, 50, 51 приказа № 227, либо уже длительное время имеют такие предписания на исполнении.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 21.09.2021 г. по делу № А53-17055/2021 в отношении АО "Международный аэропорт Краснодар" пополнилась судебная практика в пользу СТИ. Предписание Ространснадзора, вменяющее нарушение приказа № 227 в части выявления химических и биологических агентов, признано судом недействительным и отменено.

Корень проблемы

И ФЗ № 16, и приказ № 227 связывают обнаружение опасных биологических и химических агентов именно с применением средств досмотра, прямо указывая, что данные средства должны обеспечивать обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть, и соответствовать требованиям Постановления № 969.

Так, например, объекты досмотра (в том числе физические лица – вылетающие пассажиры, экипажи и т.д.) в соответствии с требованиями приказа № 227 должны быть обследованы, в том числе на предмет шигеллеза, холеры, сибирской язвы, зарина и зомана и т.д.

COVID-19 тоже не должен был попасть в РФ, так как в соответствии с логикой приказа № 227, раздел 3.3.3, СТИ должны выявлять ко всему прочему такие биологические агенты, как "грипп, пневмония" и "другие вирусные пневмонии". Однако реальность доказала обратное: ПЦР-тест требует времени. Принятое впоследствии решение о создании лабораторий биологической безопасности (проект "Санитарный щит") лишь подтверждает изначальную абсурдность идеи о возложении на СТИ обязанности по выявлению опасных биологических и химических агентов.

Стоит ли говорить о возможности выявления в реальных условиях производственного процесса в аэропорту холеры, сибирской язвы, чумы с помощью неких средств досмотра? Безусловно, нет. Об этом говорят все без исключения отраслевые предприятия с момента принятия Минтрансом приказа № 227. Выявить опасные агенты без забора биоматериалов, без проведения соответствующих диагностических мероприятий и вне условий специализированных лабораторий невозможно.

Ситуация с выявлением опасных химических агентов, например зарина, зомана, VX и других опасных веществ, тоже не лишена подобной проблематики. Это, по сути, боевые отравляющие вещества (БОВ)!

Если отступить от юриспруденции и обратиться к логике и законам науки, то смертельная доза зарина, как отмечают специалисты, – 0,001 г на человека (!), а смертельная доза VX (этот нервно-паралитический газ СТИ тоже обязаны выявлять!) еще на порядок меньше, чем у зарина, – 0,0001 г. Это значит, что для отравления 100-тысячного города достаточно 10 г такого вещества (конечно, если оно попадет в организм). Пример приведен для иллюстрации токсичности и минимальности дозы, необходимой для необратимых последствий.

Особенное недоумение вызывает и тот факт, что 27.09.2017 г. Россия завершила ликвидацию своего арсенала химического оружия (напомню, приказ № 227 издан 23.07.2015 г.). В частности, 12.06.2017 г. в России завершились работы по уничтожению запасов БОВ зарина, а ранее Минобороны отчиталось об уничтожении всех имевшихся запасов иприта, зомана и других БОВ. Уничтожение БОВ проводилось в рамках обязательств России по международной конвенции о запрещении химического оружия. Тогда возникает логичный вопрос: как БОВ, которые в соответствии с международными обязательствами полностью уничтожены в России в 2017 г., продолжают оставаться в приказе № 227? Как тестировалось в условиях производства и в условиях эксплуатации оборудование, якобы обеспечивающее выявление данных опасных химических агентов и предлагаемое в настоящее время в гражданском обороте?

Коммуникация с органами государственной власти

В целях исполнения предписаний ООО "Аэродинамика", будучи единоличным исполнительным органом АО "Международный аэропорт Краснодар" и АО "Международный аэропорт Сочи", неоднократно обращалось в различные органы государственной власти, организации, научно-исследовательские институты и учреждения с запросами о разъяснении способов выявления опасных биологических агентов в условиях проведения досмотровых мероприятий в аэропорту, а также в части наличия поставщиков оборудования (средств досмотра), обеспечивающих выявление предметов и веществ, содержащих опасные радиоактивные, химические, биологические агенты.

ООО "Аэродинамика" за период 2017–2020 гг. было направлено около 60 соответствующих обращений, в том числе в орган, выдавший предписание, с просьбой разъяснить способ его исполнения в части нарушения п. 48, 50, 51 приказа № 227.

Так, еще в 2017 г. на запрос ООО "Аэродинамика" о методах выявления опасных биологических агентов, включенных в раздел 10 приказа № 227, Государственный научный центр прикладной микробиологии и биотехнологии пояснил, что в настоящее время отсутствуют технические возможности бесконтактного обнаружения материала, перечисленного в разделе 3.3 гл. 10 приказа № 227. Продолжительность таких исследований, проводимых в экстренном порядке, составляет не менее трех дней. Стандартное время проведения подобных исследований составляет 15 дней. Соответственно, в ходе проведения досмотровых мероприятий в аэропорту использовать существующие методы, обеспечивающие надлежащее выявление, распознавание и идентификацию ПБА, невозможно. Не на все ПБА имеются экспресс-тест-системы, но и они могут дать предварительный результат не ранее двух часов. Кроме того, эти работы требуют специальных условий и подготовленных специалистов. Лаборатории, в которых проводятся такие работы, должны быть обеспечены инженерными системами биологической безопасности с ежегодным контролем и сертификацией, а все сотрудники, работающие с микроорганизмами, должны находиться под постоянным медицинским наблюдением и проведением вакцинации. Обнаружить ПБА, а тем более распознать и идентифицировать их в короткие сроки, невозможно, равно как невозможно существующие методы, обеспечивающие надлежащее выявление, распознавание и идентификацию ПБА (чего требует приказ № 227), использовать в ходе проведения досмотровых мероприятий в аэропорту.

Таким образом, технических средств обеспечения транспортной безопасности (средств досмотра), обеспечивающих выявление, обнаружение и распознавание предметов и веществ, указанных в перечнях, в частности опасных биологических агентов, не существует.

Аналогичной позиции придерживается и Роспотребнадзор. В ответе на обращение ООО "Аэродинамика" от 2018 г. Роспотребнадзор отметил, что идентификация патогенных микроорганизмов как вид диагностической деятельности осуществляется при наличии лицензии и санитарно-эпидемиологического заключения. Отмечается, что данная работа должна проводиться в специализированных лабораториях, обеспечивающих необходимый уровень безопасности работ в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами. В связи с отсутствием перечня сертифицированных и допущенных к использованию технических устройств, обеспечивающих обнаружение предметов, веществ, содержащих опасные химические, биологические агенты, а также отсутствием технической возможности бесконтактного обнаружения таких опасных материалов, перечисленных в разделе 3.3 гл. X приказа № 227, их использование не представляется возможным. Роспотребнадзор отметил также невозможность исполнения требований по выявлению опасных химических и биологических агентов в связи с отсутствием сертифицированных технических средств досмотра и оборудования, позволяющих обнаруживать агенты, включенные в приложение 10 приказа № 227, и требований к квалификации работников по этому профилю подразделений транспортной безопасности и программ их обучения.

Был получен ответ и от органа сертификации досмотрового оборудования, из которого следовало, что функциональные свойства досмотровых систем и средств в части обнаружения предметов и веществ, содержащих опасные химические и биологические агенты, не регламентированы. Соответственно, сертификация таких средств досмотра невозможна, а использование несертифицированного оборудования запрещает ФЗ № 16.

Все указанные ответы впоследствии были положены в основу заявления в арбитражный суд о признании предписания Федеральной службы по надзору в сфере транспорта недействительным.

Судебный вердикт

В решении от 21.09.2021 г. по делу № А53-17055/2021 Арбитражный суд Ростовской области отметил указанные позиции ФБУН ГНЦ микробиологии и биотехнологии, Роспотребнадзора, органа сертификации досмотрового оборудования и т.д., указав как отсутствие технических возможностей бесконтактного обнаружения материала, перечисленного в разделе 3.3 гл. 10 приказа № 227, так и отсутствие возможности сертификации таких средств досмотра, если бы они существовали. Кроме того, суд дал оценку существующему на рынке оборудованию, резюмировав отсутствие объективной возможности у аэропорта исполнить инспекторское предписание.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

На основании вышеизложенного суд пришел к выводу, что инспекторское предписание в части нарушения приказа № 227 в отношении выявления химических и биологических агентов не отвечает требованием исполнимости, так как содержит неисполнимые обязанности аэропорта.

В соответствии с определением Верховного Суда РФ от 19.05.2017 г. № 303-КГ17-6066 по делу № А16-1049/2016 суды при установлении факта неисполнимости предписания государственного органа признают такое предписание недействительным, так как неисполнимость предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Вопрос выявления радиационных агентов

Что же касается выявления радиационных агентов в соответствии с приказом № 227, то данный приказ устанавливает конкретные типы радиационных агентов, которые подлежат обнаружению (включая выявление и распознавание) субъектом транспортной инфраструктуры.

Однако Постановление № 969 не раскрывает и не конкретизирует типы радиационных агентов, лишь указывая общее понятие "радиоактивные вещества". Кроме того, в основу критериев сертификации положены "обнаружение" и "идентификация".

Таким образом, установить, на какие виды радиоактивных агентов проводились сертификационные испытания, крайне затруднительно. Помимо этого, сертификат, предусмотренный Постановлением № 969, не содержит информации о том, что оборудование обнаруживает и распознает все виды радиоактивных агентов и сертифицировано на распознавание всех видов агентов, выявление и обнаружение которых возлагается на субъект транспортной инфраструктуры приказом Минтранса № 227 (см. Перечень выше), а лишь подтверждает соответствие оборудования требованиям п. 20 Постановления № 969, то есть обнаружение и идентификация неких радиоактивных веществ.

Из сертификата по Постановлению № 969 не представляется возможным установить, что предлагаемое оборудование сертифицировано на выявление всех видов радиоактивных агентов, установленных приказом Минтранса № 227. Однако исполнением субъектом транспортной инфраструктуры требований приказа Минтранса № 227 будет считаться только выявление всех типов радиоактивных агентов, упомянутых в п. 3.1 раздела X приказа № 227. Более того, данные средства досмотра должны быть сертифицированы также на выявление всех типов радиоактивных агентов, упомянутых в п. 3.1 раздела X приказа № 227, так как ПП РФ № 1605 возлагает на субъект транспортной инфраструктуры обязанность по обеспечению обнаружения предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, только с использованием сертифицированных технических систем и средств досмотра.

Из взаимосвязанного толкования п. 5, 6, 13, 14, 15, 19, 27, 33, 37 (!), 39 (!), 48 (!), 50–51(!), 60 (!) приказа Минтранса № 227 следует, что СТИ обязан выявлять все типы радиоактивных агентов при проведении досмотра, а не только дополнительного и повторного досмотров. Иными словами, СТИ должен выявлять альфа-, бета-излучение и другие трудно регистрируемые виды излучений в пассажиропотоке (!), а не выборочно дополнительным ручным средством досмотра в отношении только тех объектов, по которым было срабатывание основного стационарного оборудования. То есть выявление альфа-, бета- и другого излучения в целях выполнения требований приказа Минтранса № 227 должно происходить в автоматическом режиме и в условиях пассажиропотока, что в силу физических свойств этих видов излучений не представляется возможным.

Контроль источников альфа- и бета-излучений может быть осуществлен только при их непосредственной близости с поверхностью специальных детекторов из-за низкой проникающей способности этих видов излучений, что реализовать на объекте транспортной инфраструктуры на практике при досмотре пассажиропотоков невозможно. Длина пробега альфа-излучения может достигать всего нескольких миллиметров, а бета-источник может быть защищен другими материалами, например бумагой.

Ошибочно предполагать, что выявлять альфа-, бета- и другое излучение необходимо только в ходе дополнительного и повторного досмотра и только в отношении тех объектов, по которым было срабатывание стационарного оборудования, работающего в условиях пассажиропотока.

В ином случае контрольно-надзорные органы могут признать требование неисполненным в силу изложенного выше, поскольку в ходе проверочных мероприятий будет установлено, что для выявления альфа-, бета- и другого излучения используется дополнительное средство досмотра и производится выборочное обследование объектов досмотра.

Таким образом, соответствующим требованиям приказа Минтранса № 227 является только оборудование, обеспечивающее выявление всех типов радиационных агентов (что противоречит физически свойствам некоторых видов излучений!) при условии обследования каждого объекта досмотра в условиях пассажиропотока (не выборочно) и сертифицированное на выявление всех типов радиационных агентов.

Убедительные данные в пользу того, что приобретаемое оборудование сертифицировано в части выявления всех видов радиоактивных агентов, установленных приказом Минтранса № 227, отсутствуют.

На сегодняшний день мониторы, используемые в ходе досмотра, позволяют обеспечить обнаружение гамма-излучения. Остальные виды излучений они зарегистрировать не могут и не сертифицированы на их выявление. Соответственно, данное оборудование, будучи первым рубежом контроля, не сработает на альфа-, бета- и нейтронное излучения, а последующее применение дополнительного ручного средства досмотра для их регистрации представляется бессмысленным и не является соответствующим требованиям приказа Минтранса № 227.

Источник фото: pxhere.com