Промышленная безопасность: задачи регулирования

Национальная система регулирования промышленной безопасности, как всегда, динамично развивается. Задачи по повышению уровня безопасности в промышленности и топливно-энергетическом комплексе реализуются в рамках совершенствования нормативно-правового регулирования, лицензионной и иной разрешительной, а также контрольно-надзорной деятельности Ростехнадзора. В данной статье мы остановимся на наиболее значимых направлениях развития нормативного регулирования.

Серьезным вызовом для всей системы регулирования стала авария на шахте "Листвяжная" 25 ноября 2021 г. В связи с этим трагическим событием президентом России был дан комплекс поручений, в том числе по совершенствованию нормативной базы в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах (ОПО).

Совершенствование нормативной базы

Ростехнадзор выпустил все необходимые подзаконные акты по данным поручениям. Большая часть из них вступила в силу 1 марта 2023 г.
В частности, внесены изменения во все федеральные нормы и правила, устанавливающие обязательные требования к ведению работ на угольных шахтах (уточнены требования к дегазации, контролю скопления метана, объемам подачи воздуха, периодичности проведения тренировок, многофункциональным системам безопасности и др.).

Скорректированы Правила проведения экспертизы промышленной безопасности: исключена возможность указания в заключениях вывода о возможности применения объекта экспертизы при его неполном соответствии требованиям промышленной безопасности.

В марте 2023 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2022 г. № 628-ФЗ, предусматривающий повышение компенсационных выплат пострадавшим при авариях на ОПО и гидротехнических сооружениях (ГТС).

Так, сумма выплаты в случае гибели работника или иного третьего лица повышается с 2 до 3 млн руб., аналогичным образом повышаются и выплаты в случаях причинения вреда здоровью, причинения вреда имуществу.

При этом изменяются условия обязательного страхования гражданской ответственности владельцев опасных объектов. Закон снабжен "мягкой" нормой, позволяющей плавно перейти на новое регулирование: эти суммы будут применяться к вновь заключаемым договорам обязательного страхования; ранее оформленные полисы можно использовать до окончания их срока действия на прежних условиях.

Подготовлены изменения в Кодекс об административных правонарушениях. Этот законопроект предполагает:

• повышение санкций при наиболее грубых нарушениях требований безопасности при ведении горных работ;
• "оборотные штрафы" для контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, в случае смерти или причинения вреда здоровью двух и более лиц.

В первом чтении Государственной Думой еще 18 мая 2021 г. был принят законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", касающийся вопросов проведения экспертизы промышленной безопасности технических устройств зданий и сооружений на ОПО. По данному законопроекту предполагалось разрешить проведение экспертизы не только силами экспертных организаций, но и силами тех служб, которые созданы непосредственно у эксплуатантов, при соответствии их обязательным требованиям. Документ подвергся определенной критике со стороны Генеральной прокуратуры России. На данный момент мы заканчиваем его доработку, практически готов новый проект поправок. Часть новаций, которые были заложены в первой редакции, он оставляет, при этом новый пакет поправок позволит обеспечить эффективный контроль со стороны Ростехнадзора за законностью, объективностью, обоснованностью и правильностью проведения экспертизы.

В отличие от действующего регулирования первое, что мы предлагаем, – это повысить личную ответственность руководства эксплуатирующих организаций за вопросы продления сроков эксплуатации оборудования, которое отработало свой нормативный срок, для того, чтобы заключение экспертной организации не было "индульгенцией" на дальнейшую эксплуатацию такого оборудования.
Предусмотрено, что, в отличие от действующих требований, эксперты смогут не только аттестовываться в Ростехнадзоре, но и, в качестве альтернативы, проходить независимую оценку квалификации на соответствие требованиям профессиональных стандартов.

Во исполнение поручений главы государства вводится в качестве обязательного для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты I класса опасности, институт аудита системы управления промышленной безопасностью (сейчас данная практика существует только на добровольной основе).

При этом, в качестве шага навстречу бизнесу, проектом поправок планируется расширить сферу обоснования безопасности опасного производственного объекта. В этом случае его можно будет подготавливать и использовать не только при строительстве или реконструкции ОПО, но и при техническом перевооружении.

Разработаны изменения в Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.2020 г. № 2168. Этим проектом предполагается наделить службы производственного контроля эксплуатирующих организаций полномочиями и ответственностью по контролю за безопасным ведением работ подрядчиками и субподрядчиками, работающими на ОПО. Также в периметр задач служб производственного контроля будут включены вопросы функционирования информационных систем эксплуатирующих организаций, которые непосредственно связаны с промышленной безопасностью.

Разработан и внесен в Государственную думу отдельный законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в части регулирования сварочных работ на ОПО. Действующие требования в этой сфере установлены исключительно на уровне ведомственных нормативных актов, что просто не соответствует современному законодательству. Учитывая важность регулирования данных вопросов, законопроектом предлагается исключить этот пробел.

Необходимо отдельно напомнить, что президентом был подписан Федеральный закон от 17.02.2023 № 25-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3 и 24 закона Российской Федерации "О недрах", наделяющий Ростехнадзор полномочиями по установлению обязательных требований к производству маркшейдерских работ. Такие требования утверждены, зарегистрированы Минюстом России и вступят в силу с 1 сентября.

Развитие смежных отраслей законодательного регулирования

Большая работа ведется и в части развития смежных отраслей законодательного регулирования. 1 марта 2023 г. вступил в силу Федеральный закон от 19.12.2022 г. № 548-ФЗ, восстановивший функции Ростехнадзора по государственному контролю за безопасной эксплуатацией лифтов, траволаторов, эскалаторов (кроме расположенных в метрополитене) и инвалидных подъемников.

Принят Федеральный закон от 29 мая 2023 г. № 191-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" и статью 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации". В соответствии с федеральным законом с 1 сентября 2023 г. исключается необходимость получения разрешения на эксплуатацию ГТС. Наличие утвержденной декларации безопасности ГТС будет являться законным основанием для его эксплуатации.

Иные изменения вступят в силу с 1 сентября 2024 г.

С этого дня из обязанностей собственника ГТС исключается обязанность разработки и согласования с надзорными органами правил эксплуатации гидротехнического сооружения. При этом вводится новый вид нормативного правового акта – федеральные нормы и правила в области безопасности гидротехнических сооружений, устанавливающие общие требования к обеспечению безопасности ГТС различного назначения. Вводятся требования к экспертам в области безопасности ГТС (в частности, требование об их аттестации).

Федеральный закон также предусматривает более гибкий подход к классификации ГТС. Разграничиваются понятия класса ответственности ГТС, устанавливаемого при проектировании, и класса ГТС, определяемого по результатам декларирования их безопасности.

Стоит упомянуть интересный законопроект, принятый недавно Госдумой в первом чтении. В текущей редакции Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" есть правило: если два опасных производственных объекта, на которых обращаются опасные вещества, расположены менее чем в 500 м друг от друга, то количество опасных веществ суммируется. Законопроект же предусматривает, что если в декларации промышленной безопасности показано и обосновано, что авария на одном объекте никак не затронет другой, то, даже если их расстояние менее 500 м друг от друга, правило суммирования к ним применяться не будет.

На рассмотрении Государственной думы также подготовленные Ростехнадзором изменения в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", переводящий контрольно-надзорные функции в этой области на более современный уровень, соответствующий требованиям МАГАТЭ. В частности, данный законопроект предусматривает распространение режима постоянного государственного надзора на строительство судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками.

Оптимизация и автоматизация разрешительной деятельности

Масштабный блок изменений связан с задачами по оптимизации и автоматизации разрешительной деятельности. Как и большинство других государственных органов, Ростехнадзор участвует в эксперименте по оптимизации и автоматизации. Суть его сводится к тому, что за счет перевода в электронную форму всех взаимодействий через Единый портал государственных услуг решаются две задачи:

1) сокращение сроков получения разрешений для обратившихся в Ростехнадзор;

2) сокращение количества документов, которые должен подать заявитель, без ущерба фактической оценке его соответствия обязательным требованиям.

Для этого ведется сложная и кропотливая работа по сопряжению информационных систем разных ведомств. По результатам этой работы разрабатываются проекты нормативных актов, закрепляющие результаты эксперимента на постоянной основе. уже приняты:

• постановление Правительства России от 02.06.2022 г. № 1009 "Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности";
• постановление Правительства России от 06.09.2022 г. № 1568 "О внесении изменений в Положение о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности";
• постановление Правительства России от 29.09.2022 г. № 1712 "О внесении изменений в Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений";
• постановление Правительства России от 04.10.2022 г. № 1679 "О внесении изменений в Положение о лицензировании производства маркшейдерских работ";
• постановление Правительства России от 13.01.2023 г. № 13 "О подготовке и аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики".

Ведется работа и над другими проектами, в частности разработана новая редакция постановления Правительства РФ "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов". Разработана и реализуется объемная дорожная карта по широкому внедрению принципов клиентоцентричности уже не только при оказании государственных услуг, но и при осуществлении контрольных полномочий.

Специальные меры

Безусловно, система государственного регулирования промышленной безопасности не остается в стороне от той непростой политической и экономической ситуации, в которой сегодня живет наша страна. Разработаны и реализуются специальные меры в части разрешительной деятельности по двум направлениям:

1) сокращение рисков бесперебойной работы предприятий в условиях санкций (временное осуществление деятельности без разрешений, продление сроков действия разрешений, отмена государственной пошлины);

2) особенности применения отдельных обязательных требований в отношении мобилизованных работников и организаций, где они работают (например, продление срока действия аттестации таких работников).

Действие специальных мер в части разрешительной деятельности, реализованных в 2022 г. (постановление Правительства России от 12.03.2022 г. № 353), продлено на 2023 г. в отношении наиболее востребованных решений:

1) возможность осуществлять деятельность по эксплуатации ОПО и деятельность, связанную с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения, без внесения в реестр изменений адреса места осуществления деятельности;

2) продление срока прохождения первичной аттестация в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики до трех месяцев;

3) временная отмена необходимости представления очередной декларации промышленной безопасности;

4) временная отмена государственной пошлины при лицензировании;

5) особый правовой режим в отношении мобилизованных работников.

Интеграция новых субъектов Российской Федерации

С прошлого года Ростехнадзор включился в решение задач, связанных с интеграцией новых субъектов Российской Федерации в правовую систему страны. Понятно, что наши стандарты безопасности на порядок выше украинских, поэтому невозможно одномоментно перевести промышленные предприятия "на новые рельсы": где-то необходима реконструкция, где-то иные капиталоемкие мероприятия.

В этой связи разработан и принят комплекс законодательных актов и постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих особенности регулирования и осуществления отдельных полномочий Ростехнадзора на новых территориях.

Прежде всего переходные положения установлены для обязательных требований организационного характера. Так, например, до конца текущего года перенесено введение в действие требований по обязательному страхованию. Определены периоды, в течение которых необходимо получить лицензии в соответствии с федеральным законодательством. аналогичные новеллы реализованы и в отношении иных разрешительных режимов в области промышленной безопасности, безопасности ГТС, надежности и безопасности в электроэнергетике и т.д.

Что же касается технических требований, то мы не пошли на их "механический" перенос, так как при такой правовой конструкции эксплуатирующие организации на какой-то период могли бы лишиться не только стимулов, но и оснований для приведения предприятий в соответствие общефедеральным требованиям. Реализован иной подход: до начала 2025 г. установлен период, когда Ростехнадзор будет выдавать предписания по устранению выявленных нарушений, но без штрафов и приостановки деятельности предприятий. В течение переходного периода Ростехнадзор уделяет особое внимание реализации мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований.

Выработка государственной политики, в том числе и в сфере промышленной безопасности, – всегда поиск баланса между задачами повышения обязательных требований и ответственности за их нарушение, с одной стороны, и запросами бизнеса на дерегулирование отдельных аспектов – с другой. Ростехнадзор ведет и будет в дальнейшем вести эту работу в конструктивном диалоге со всеми сторонами социального партнерства.

Опубликовано в журнале "Системы безопасности" № 3/2023

Все статьи журнала "Системы безопасности"
доступны для скачивания в iMag >>

Фото: vuzopedia.ru