Развитие законодательства в области промышленной безопасности

Законодательство по промышленной безопасности появилось в российском правовом поле более 25 лет назад, после принятия Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее – закон № 116-ФЗ). Время разработки и вступления закона в силу совпало с зарождающимися в стране рыночными отношениями и формированием нового правового пространства.

По мере развития российского законодательства в различных областях права, изменения концепции государственного регулирования, учета результатов правоприменительной практики возникала необходимость гармонизации закона № 116-ФЗ. По состоянию на начало 2023 г. в закон № 116-ФЗ изменения и дополнения вносились более 30 раз, что привело к кардинальному изменению самой его концепции.

Концепция правового регулирования промышленной безопасности

Закон № 116-ФЗ направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах (ОПО) и обеспечение готовности эксплуатирующих ОПО юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

При разработке концепции закона № 116-ФЗ решались две основные задачи:

1. Определение сферы действия закона № 116-ФЗ.

2. Установление методов правового регулирования промышленной безопасности.

Для определения сферы действия введено понятие "опасные производственные объекты", к которым в соответствии с законом № 116-ФЗ отнесены:

• предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, на которых обращаются опасные химические вещества;
• используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 °С;
• используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;
• получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;
• ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

К основным методам регулирования, направленным на предотвращение аварий на ОПО, относятся:

• идентификация опасных производственных объектов (ОПО) и их регистрация в государственном реестре ОПО;
• информирование государственных органов и общественности об опасностях, авариях и инцидентах;
• разрешительные механизмы некоторых видов деятельности на ОПО;
• экспертиза промышленной безопасности;
• декларирование промышленной безопасности;
• учет и расследование причин аварий и инцидентов;
• разработка планов по локализации аварий и ликвидации их последствий;
• страхование гражданской ответственности от последствий аварий;
• производственный контроль и государственный надзор за соблюдением требований промышленной безопасности;
• ответственность за нарушения требований промышленной безопасности.

Изменение концепции государственного регулирования промышленной безопасности. Перспектива развития законодательства по промышленной безопасности

В начале 2010-х гг. государство поставило задачу: уменьшить со стороны государственных контрольных и надзорных органов давление на бизнес, не снижая при этом эффективности контрольно-надзорной деятельности.
В рамках выполнения этой задачи в 2013 г. в закон № 116-ФЗ введена классификация ОПО, основной целью которой стало установление дифференцированных методов правового регулирования на объектах, относящихся к разным классам опасности, то есть внедрение так называемого риск-ориентированного подхода. Все ОПО в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий подразделяются на четыре класса опасности: ОПО чрезвычайно высокой опасности (I класс), высокой (II класс), средней и низкой опасности (III–IV классы).

Законодательно установив риск-ориентированный подход, Ростехнадзор фактически применил новые подходы к контрольно-надзорной деятельности (КНД), которые позднее были установлены федеральными законами "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" № 248-ФЗ (далее – закон № 248-ФЗ) и "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" № 247-ФЗ (далее – закон № 247-ФЗ), принятыми 31.07.2020 г.

Реформа контрольно-надзорной деятельности была запущена после утверждения Правительством РФ 29.05.2019 г. № 4714п-П36 "Дорожной карты по реализации "регуляторной гильотины", в рамках которой Ростехнадзор полностью пересмотрел нормативную базу, содержащую обязательные требования.

С 01.01.2021 г. вступили в силу более 50 новых (пересмотренных) федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (далее – ФНП).

Принципы реформирования КНД заложены прежде всего в законе № 248-ФЗ. Новые тенденции осуществления государственного контроля (надзора), установленные этим законом, сводятся к следующему:

• при осуществлении государственного контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных мероприятий;
• государственный контроль (надзор) должен обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований;
• выбираемые профилактические мероприятия, меры по пресечению или устранению нарушений обязательных требований должны быть соразмерны характеру нарушений обязательных требований и возможному вреду;
• должностные лица надзорного органа обязаны разъяснять контролируемому лицу его права, обязанности и ответственность и обеспечивать возможность осуществления этих прав;
• деятельность контрольного органа по осуществлению контроля является открытой, если информация не является государственной или коммерческой тайной.

Акценты сделаны на приоритете профилактических мероприятий над надзорными и на применении риск-ориентированного подхода (соразмерность требований и действий характеру нарушений и возможному вреду). Закономерно, что значительное место в законе № 248-ФЗ посвящено теме риска, много новых требований, таких как деятельность надзорного органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей (оценка риска), осуществление на основе оценки рисков профилактических и контрольных мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска (управление риском), закрепление в рамках каждого вида государственного контроля допустимого уровня риска в ключевых показателях вида контроля.

Появилось новое понятие "индикатор риска" – это соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда. Перечень индикаторов риска утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Приказом Ростехнадзора от 23.11.2021 г. № 397 утвержден Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых при осуществлении Ростехнадзором надзора в области промышленной безопасности.

Отдельная глава закона "О государственном контроле…" посвящена профилактическим мероприятиям, к которым относятся: информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование (поднадзорный объект может принять декларацию соблюдения обязательных требований и направить ее в надзорный орган), профилактический визит.

В законе № 247-ФЗ определен исчерпывающий перечень актов, в которых могут устанавливаться обязательные требования и установлены абсолютно новые требования, касающиеся порядка вступления в силу нормативных правовых актов (НПА): положения НПА должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября, но не ранее, чем по истечении 90 дней после официального опубликования (не касается НПА, принимающихся в форс-мажорных обстоятельствах) и срок действия НПА не должен превышать шести лет. Именно поэтому во всех ФНП указано, что они действуют до 01.01.2027 г.

Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" внесены изменения и в закон № 116-ФЗ. Уточнен предмет федерального государственного надзора в области промышленной безопасности – это соблюдение обязательных требований:

• по безопасному ведению работ, включая работы, связанные с пользованием недрами, на ОПО;
• промышленной безопасности к эксплуатации ОПО, применяемых на них ТУ, а также зданий и сооружений ОПО;
• обоснования безопасности ОПО в случае, если деятельность осуществляется с применением такого обоснования безопасности;
• пожарной безопасности при ведении подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации ВВ на ОПО;
• лицензионных к деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I–III классов опасности;
• установленных техническими регламентами.

Законодательно установлены виды профилактических мероприятий: информирование; обобщение правоприменительной практики; объявление предостережений; меры стимулирования добросовестности, предусматривающие оценку соответствия эксплуатанта ОПО критериям добросовестности за пять лет; консультирование.

В настоящее время работа над совершенствованием закона № 116-ФЗ продолжается. На разных стадиях рассмотрения и согласования находится три проекта федеральных законов о внесении изменений и дополнений в закон № 116-ФЗ в части законодательного урегулирования механизма проверки готовности физических лиц и организаций к выполнению сварочных работ на ОПО, установления случаев, при которых допускается не применять суммацию опасных веществ при определении класса опасности, и в части требований к эксплуатации технических устройств и зданий и сооружений на ОПО.

Редакция советует

Вопросы промышленной безопасности и охраны труда в современных компаниях приобретают все большую значимость при планировании стратегического развития. Представители как крупных, так и небольших организаций осознают важность безопасности и готовы к инвестициям в этой области. Достойные решения представляют наши партнеры – компании "СТ Технолоджи", "Интегра-С", "Алкотектор", "Малленом Системс". А независимые эксперты рассказали об эффективных технологиях и новых вопросах, которые приходится решать специалистам по охране труда и промышленной безопасности.
Читайте в журнале "Системы безопасности" № 3/2023 >>

Опубликовано в журнале "Системы безопасности" № 4/2023

Все статьи журнала "Системы безопасности"
доступны для скачивания в iMag >>

Фото: esub.com