Реализация механизма "регуляторной гильотины": взгляд глазами ритейла

В 2019 г. был запущен новый этап реформы системы государственного контроля и надзора, который связан с механизмом "регуляторной гильотины". Ее целью является комплексное обновление обязательных требований, принятых ранее середины 2010 г., с одновременным проведением анализа фактических положительных (отрицательных) последствий утверждения нормативных правовых актов, а также достижения заявленных целей регулирования. В данной статье я хочу проанализировать, каким образом мероприятия, проводимые в рамках указанной реформы, в том числе по вопросам пожарной безопасности, отразились на бизнесе и ритейле в частности.

Нововведения призваны отсечь требования, содержащиеся в нормативных правовых актах, которые в настоящее время утратили свою актуальность, не проходили процедуру экономической оценки их эффективности и существенно влияют либо затрудняют ведение предпринимательской деятельности.

От 100 нормативных актов к 7 новым законам

Оптимизация обязательных требований в области пожарной безопасности не была такой продуктивной и показательной, как, например, в области санитарных требований. Так, например, при выполнении всех требований санитарных норм для медицинского учреждения требовалось построить здание площадью 11 тыс. кв. м.

После "регуляторной гильотины" медицинское учреждение, рассчитанное на такое же количество пациентов и имеющее аналогичный набор услуг, уже может иметь площадь в 8 тыс. кв. м. Конечно, это существенные сокращения затрат для экономики, которые можно использовать на ее развитие.

В пожарной безопасности сложно привести такие же замечательные примеры. А причина такого положения в том, что МЧС России реформу обязательных требований провело еще в 2009 г., основой которой стал ФЗ-123 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", легализующий "гибкую" систему противопожарного нормирования. Вместе с тем в рамках текущей "регуляторной гильотины" МЧС России провело существенную работу, пересмотрев более 100 нормативных актов в области пожарного надзора, вместо которых созданы семь новых федеральных законов.

ФЗ-247 "Об обязательных требованиях"

Главным достижением "регуляторной гильотины" является принятие Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях". Этот законодательный акт – основа всей регуляторной реформы. Его главные принципы: законность, обоснованность, правовая определенность и системность, открытость, предсказуемость и исполнимость обязательных требований.

Необходимым условием установления обязательных требований является наличие риска причинения вреда. Если несоблюдение какого-либо требования не приносит на протяжении большого количества лет никакого вреда, значит это требование не должно быть обязательным. Их будут пересматривать один раз в шесть лет.

Все обязательные требования должны быть исполнимыми. При их формировании необходимо учитывать затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Расходы должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.

Отдельно хотелось бы остановиться на обоснованности обязательных требований.

При работе в экспертной группе очень часто на наши предложения приходили ответы надзорных органов: нецелесообразно, так как требование влияет на безопасность людей, пожарных и т.д.. При этом не давалось каких-то веских аргументов. Просто так считалось и считается на протяжении десятков лет. Теперь же на надзор возложено бремя доказывания необходимости соблюдения обязательного требования.

Главное при реализации ФЗ-247 – установить системность влияния обязательных требований на реальную жизнь и оценивать эффективность этих мероприятий не каким-то эфемерным образом, а на основании наблюдений, статистических данных, расчетов и т.д.

ФЗ-248 "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ"

Важной частью механизма "регуляторной гильотины" стал Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ". Данный законодательный акт закрепляет и конкретизирует уже апробированную на практике риск-ориентированную модель надзора.

Ключевое отличие по линии пожарного надзора нового закона от ФЗ № 294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" отражено в ст. 16.

Определено, что объектами государственного надзора наряду с деятельностью граждан и организаций являются здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования.

Таким образом, при планировании проверок в 2022 г. ГПН будет применяться принцип "один объект (здание) – одна проверка". Безусловно, количество проверок в отношении объектов нашей компании увеличится.

Думаю, что основные вопросы по планированию проверок появятся в следующем году, поэтому МЧС России надо организовать среди субъектов экономики соответствующую разъяснительную работу. Также МЧС России должно довести до бизнеса принципы и подходы, которые будут реализовываться при проверках помещений, арендуемых в зданиях различного назначения. Даже сегодня этот аспект надзорной деятельности не совсем понятен, и ряд наших магазинов планово проверяют как в составе торгового центра (при проверке собственника здания), так и как самостоятельный объект надзора. Причем это происходит в течение одного календарного года.

ФЗ-123 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и нормативные документы по пожарной безопасности

В рамках реформы были переработаны положения ФЗ-123, которые прошли общественные обсуждения и будут приняты в 2021 г. Какое из них хочется выделить?

Компания Х5 Retail Group первая в российском ритейле внедрила в практику использование стандарта организации по противопожарной защите однотипных объектов (гипермаркеты, супермаркеты, распределительные центры). Несмотря на утверждение данных документов в МЧС России и регистрацию их в качестве нормативных документов по пожарной безопасности, часто инспектора на местах не учитывали их положения при проверках наших объектов. Приходилось получать дополнительные разъяснения, обжаловать решения. В проекте изменений в закон стандарты организаций включены в перечень федеральных нормативных документов по пожарной безопасности наряду со сводами правил, что существенно повысит их статус и расширит для бизнеса возможность применения.

Несмотря на то что "регуляторная гильотина" направлена на пересмотр обязательных требований, МЧС России проводится большая работа по оптимизации норм добровольного применения, изложенных в сводах правил. Актуализация нормативных документов по пожарной безопасности направлена в том числе на исключение необходимости разработки специальных технических условий по обеспечению пожарной безопасности объектов защиты. В настоящее время приказом МЧС России от 15.01.2020 г. № 14 утвержден свод правил "Многофункциональные здания. Требования пожарной безопасности", устанавливающий требования к объектам, состоящим из частей различных классов функциональной пожарной опасности, а также с наличием многосветных пространств. Внедрение свода правил позволяет бизнесу исключить разработку специальных технических условий при проектировании многофункциональных торговых центров и сэкономить время, которое затрачивается на сложные согласовательные процедуры.

В полном объеме переработан свод правил СП 1.13130 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы".
Не без нашего участия в документ наконец-то вводится понятие "основной эвакуационный проход в торговом зале". То есть требования к основным эвакуационным проходам у нас были всегда, а вот самого понятия до выхода этой редакции СП не существовало. Поэтому, согласно статистике, в 90% документов ГНП по результатам проведенных проверок на объектах компании фигурировало нарушение по ширине проходов.

О "добровольности" применения нормативных документов по пожарной безопасности

"Гибкая" система противопожарного нормирования основана на обязательном соблюдении требований нормативно-правовых актов и добровольном применении нормативных документов. И такая "гибкость" тоже имеет свои изъяны и требует изменений.

У нас достаточно много магазинов, которые размещаются в зданиях торговых центров. При наличии незначительных отступлений от требований сводов правил (например, по путям эвакуации в торговом зале) все нормы добровольного применения автоматически становятся обязательными, ведь практически невозможно просчитать пожарные риски для всего здания, так как оно уже введено в эксплуатацию ив нем размещается множество других арендаторов.

Или другой пример. Если расстояние между насосными агрегатами не соответствует требованиям свода правил, становится ли от этого система пожаротушения менее эффективной? И может ли в таком случае система учитываться при проведении расчетов пожарного риска?

По моему мнению, при актуализации требований нормативных документов МЧС России целесообразно применять принципы, описанные выше в ФЗ-247 (хотя эти требования "условно" добровольные). Особенно это касается наиболее затратных мероприятий. Рассмотрим на примере внутреннего противопожарного водопровода. В монтаж, содержание и обслуживание внутреннего противопожарного водопровода субъекты экономики ежегодно вкладывают значительные средства. И если взять эти затраты в рамках всего государства, получится гигантская сумма. А кто провел анализ, сколько было за год потушено пожаров внутренним противопожарным водопроводом? Какой ущерб предотвращен посредством противопожарного водопровода и как он соизмеряется с размером вкладываемых средств? На объектах какой функциональной пожарной опасности применялся ВПВ? Какие риски существуют при его отсутствии? Я не утверждаю, что от ВПВ надо полностью отказаться. В складских зданиях он необходим, но каждое требование надо пересматривать на основании оценки эффективности и риска возможных вероятностей ущерба. Необходимо создать систему в МЧС России, которая сможет оценить влияние того или иного мероприятия на реальную ситуацию с пожарной безопасностью.

Новые Правила противопожарного режима в РФ

С начала 2021 г. вступили в силу новые Правила противопожарного режима в РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. № 1479.

С участием экспертного сообщества и других заинтересованных лиц положения правил изменялась на протяжении двух последних лет, и многие требования были оптимизированы. В новой редакции исключено 20% старых требований, которые носили номинальный характер, не соответствовали современным реалиям или не оказывали влияние на пожарную безопасность объектов.

Для меня показательным примером являются изменения в Правилах по расстоянию от хранимых товаров до светильников в складских помещениях. В нашей компании уже на протяжении как минимум 10 лет применяются только светодиодные светильники, которые не оказывают теплового воздействия на близко расположенные вещества и материалы. Учитывая, что существующая бизнес-модель магазина направлена на увеличение площади торгового зала (для расширения ассортимента продаваемых товаров) и, соответственно, уменьшение складских помещений, очень сложно обеспечить 0,5 м от товаров до светильников.

И это при том, что риски возникновения пожара отсутствуют. Но ППР не разграничивали виды светильников, поэтому в каждом третьем административном протоколе ГПН фигурировало данное нарушение. Еще в начале реформы от Х5 Retail Group исходило предложение по пересмотру данного требования, и оно, наконец, нашло свое отражение в п. 288 новых Правил. Теперь требование касается только светильников с лампами накаливания, что абсолютно обоснованно.

В новых Правилах есть еще несколько нововведений, в том числе по ведению единого журнала по эксплуатации противопожарной защиты, но без практики применения оценивать их преждевременно.

Не могу не отметить противоречивый момент нового документа. В 2020 г. на рассмотрение экспертной группы поступал проект Правил, который содержал п. 104, запрещающий хранение горючих товаров или негорючих товаров в горючей упаковке в помещениях, не имеющих открывающихся оконных проемов или систем дымоудаления с механическим приводом, за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами или нормативными документами по пожарной безопасности. В действующей редакции из данного пункта исключена часть последнего предложения – "за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами или нормативными документами по пожарной безопасности". Таким образом, с 1 января 2021 г. почти 18 тыс. объектов нашей компании перестали соответствовать требованиям Правил противопожарного режима в РФ, но при этом продолжают соответствовать нормативным документам по пожарной безопасности (СП 7.13130). Выполнение данных требований ППР РФ будет связано с многомиллионными затратами, а во многих случаях они в принципе невыполнимы без реконструкции магазинов. На состоявшемся в начале 2021 г. совещании представители ДНДиПР МЧС России признали данное противоречие и пообещали внести изменения при ближайшей корректировке Правил.

Гармонизация строительных и противопожарных норм

В настоящее время минимальные требования пожарной безопасности к зданиям и сооружениям устанавливаются двумя федеральными законами – это Технический регламент о безопасности зданий и сооружений (Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ) и Технический регламент о требованиях пожарной безопасности (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ). При этом указанные требования противоречат и взаимно исключают друг друга.

Все экспертное сообщество полагало, что в рамках "регуляторной гильотины" эти противоречия будут исключены. Но 4 июля 2020 г. вышло постановление Правительства РФ № 985 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Данный документ меня разочаровал. Нельзя оспорить, что количество обязательных требований по вопросам пожарной безопасности в строительных нормативных документах сокращено и некоторые изменения нам действительно облегчат жизнь. Так, у нас в компании еще в 2017 г. разработан стандарт организации (СТО) c требованиями пожарной безопасности для распределительных центров (в том числе с наличием охлаждаемых помещений). СТО соответствовал законодательству о стандартизации и был зарегистрирован МЧС России как нормативный документ по пожарной безопасности.

Целями его создания были оптимизация противопожарной защиты в рамках действующего законодательства и отказ от разработки специальных технических условий на каждый объект компании. Но требования строительных норм не позволяли нам использовать СТО, так как площадь охлаждаемых помещений была ограничена обязательными требованиями, которые не соответствовали нашей операционной модели. Любые отступления от обязательных требований согласно ФЗ-384 могли быть обоснованы только разработкой специальных технических условий, с обязательным согласованием в МЧС России и Минстрое, что нам и приходилось выполнять.

Ограничения по охлаждаемым камерам постановлением Правительства РФ № 985 выведены из разряда обязательных, что позволяет реализовать СТО в полном объеме и сокращает расходы и время на проектирование распределительных центров.

Но в целом проблема гармонизации не решена, и в перечне обязательных положений строительных норм фигурируют требования по пожарной безопасности. В частности, обязательный характер исполнения продолжают иметь положения СП 56.13330.2011 "Производственные здания", определяющие требования к площади пожарных отсеков, степени стойкости зданий и т.д. В случае отступления от них необходимо разрабатывать специальные технические условия со всеми обременениями. В пожарных нормах аналогичные требования имеют статус добровольного применения, от которых можно отступать при подтверждении безопасности людей расчетами пожарных рисков.

Аналогичная ситуация со сводом правил СП 118.13330.2012 "Общественные здания и сооружения", где практически все требования по эвакуации людей отнесли в разряд обязательных. Налицо прямые противоречия двух систем нормирования.

Следует отметить, что МЧС России продолжает работу по гармонизации нормативных документов, и будем надеяться, что она завершится в текущем году.

Движение в нужном направлении

В заключение отмечу, что в целом реформа определила правильное направление развития как нормативной базы, так и надзорной деятельности в стране. Бизнес-сообщество принимает активное участие в этих процессах и надеется на установлении баланса между интересами бизнеса и государства.

Опубликовано в каталоге "Пожарная безопасность" – 2021

Больше статей по теме "Умный ритейл" >>

Изображение сгенерировано нейросетью