Реализация положений постановления № 272. Опыт Калининградской области

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительные органы и органы местного самоуправления при организации мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности (АТЗ) мест массового пребывания людей (ММПЛ) сталкиваются с рядом трудностей. В 2015–2017 гг. осуществлялся процесс становления нормативной базы по обеспечению АТЗ ММПЛ, в том числе с учетом подготовки к чемпионату мира по футболу FIFA 2018 г., в связи с чем отдельные ее недоработки трактовались по-разному. В последующий период, на основе практического опыта, возникла реальная необходимость обеспечить  единообразие в применении требований. Наибольшее значение это имеет в сфере деятельности региональной антитеррористической комиссии, являющейся координационным органом.

В рамках исполнения постановления Правительства Российской Федерации от 25.12.2013 г. № 1244 "Об антитеррористической защищенности объектов территорий)" федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) разработаны соответствующие требования в установленных сферах деятельности.

Нормативные требования

В соответствии с пп. "б" п. 2 Правил разработки требований к антитеррористической защищенности (АТЗ) объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов (территорий), утвержденных указанным  постановлением, требования к АТЗ мест массового пребывания людей разработаны МВД России и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 г. № 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)".

Согласно пп. "б" п. 2 Правил в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2016 г. № 1292 определено: разработка требований в отношении ММПЛ и формы паспорта безопасности и внесение в установленном порядке проектов актов об их утверждении в Правительство Российской Федерации осуществляются Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Изменения и дополнения в постановление № 272 вносились 14.10.2016 г. (постановление Правительства РФ № 1040), 29.06.2017 г. (№ 775), 22.07.2017 г. (№ 869), 19.01.2018 г. (№ 28), 07.04.2020 г. (№ 456), 29.07.2020 г. (№ 1139). Однако они не разрешают рассматриваемые в данной статье проблемные вопросы.

Перечень ММПЛ

П. 2 Требований установлено: "Перечень ММПЛ в пределах территорий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (МО) определяется соответственно исполнительными органами государственной власти (ОИВ) субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (ОМСУ) по согласованию с территориальными органами (ТО) безопасности, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий".

При реализации этой нормы определены следующие проблемные вопросы:

1. Не установлен порядок определения Перечня, в результате (на практике) он утверждается либо главой администрации МО, либо главой МО, либо решением антитеррористической комиссии (АТК) МО. При этом само понятие "утверждение перечня" или упоминание про АТК в постановлении № 272 отсутствуют. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру ОМСУ составляют представительный орган МО, глава МО, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО), контрольно-счетный орган МО, иные органы и выборные должностные лица МО, предусмотренные уставом МО и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре ОМСУ представительного органа МО, главы МО, местной администрации является обязательным, за исключением предусмотренных случаев. Таким образом, в п. 2 постановления № 272 необходимо конкретизировать один ОМСУ.
2. Отсутствует типовая форма Перечня: свободное перечисление или таблица, оптимальная информация об ММПЛ.
3. ТО ФСБ России и МЧС России являются головные управления, расположенные в областном центре. Поскольку в постановлении № 272 конкретно не определены должностные лица, уполномоченные согласовывать Перечень (в отличие, например, от согласования их паспортов безопасности), на местах его согласование осуществляется на уровне подразделений, дислоцирующихся в МО.
4. Нет упоминания о согласовании включения ММПЛ в Перечень с правообладателем ММПЛ.

Исходя из рассмотренных проблем, на территории Калининградской области с 2020 г. в большинстве случаев осуществляется следующая практика определения муниципального Перечня (форма):

1. наименование Перечня;
2. основная информация об ММПЛ в табличной форме (наименование и адрес);
3. подписи глав МО и администрации МО;
4. подписи, подтверждающие согласование сотрудниками ТО ФОИВ, осуществляющими свою служебную деятельность непосредственно на местах, на основании информации от соответствующих членов АТК.

Система видеонаблюдения должна охватывать все помещения объекта, который находится в границах ММПЛ

Абзац 2 п. 2 Требований: "в перечень ММПЛ включаются ММПЛ, собственниками которых или лицами, использующими ММПЛ на ином законном основании (правообладатели ММПЛ), не являются ФОИВ и Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или которые не относятся к сфере их деятельности, предполагающей использование ММПЛ, а также не подлежат обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации". Проблемные вопросы применения этой нормы возникают в связи с тем, что не установлены критерии, на основании которых ММПЛ включается в Перечень, ведь фактически межведомственная комиссия начнет работу после включения ММПЛ в Перечень и, с учетом возможных ошибок в процессе категорирования, может принять решение, что 50 человек не могут одновременно находиться в ММПЛ. В данном случае необходима процедура исключения ММПЛ из Перечня.

Под ММПЛ понимаются:

• территории, не относящиеся к сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти (согласно Требованиям, абз. 2 п. 2)¹;
• территории общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенные территории за их пределами, либо места общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях могут одновременно находиться более 50 человек (пп. 6 ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму"). Пример: избирательный участок, размещенный в одном из помещений неиспользуемого здания бывшей школы на территории МО.

При отнесении территории к ММПЛ необходимо учитывать следующее: если на ней расположены объекты, относящиеся к какой-либо сфере деятельности (образование, культура, торговля и т.д.), то в отношении них действуют ведомственные требования к АТЗ. Если включить такой объект в территорию ММПЛ², то непонятно, как можно обосновать исполнение п. 30 Требований, так как, исходя из его формулировки "…система видеонаблюдения… должна обеспечивать непрерывное видеонаблюдение за состоянием обстановки на всей территории ММПЛ…", в ММПЛ не должно быть скрытых участков, коими в данном случае будут являться помещения объекта. Здесь возможно указание границ ММПЛ без учета территории, занимаемой объектом.

В границах ММПЛ может размещаться объект (строение), на который не распространяются требования к АТЗ. В данном случае система видеонаблюдения ММПЛ, с учетом п. 30 Требований, должна охватывать все его помещения.

Категорирование ММПЛ

П. 8 Требований гласит: "для проведения категорирования ММПЛ и оценки состояния его АТЗ решением руководителя ОИВ (главы МО), на территории которого расположено ММПЛ, создается межведомственная комиссия по обследованию ММПЛ". На практике составы комиссий в 2015–2019 гг. утверждались решениями глав администраций МО (постановления, распоряжения). При этом была распространена практика поручения организации всей работы комиссии секретарям муниципальных АТК, что фактически выходило за круг их обязанностей, определенных положением и регламентом о данных комиссиях.

П. 9 Требований: "Комиссию возглавляет руководитель ОИВ (глава МО), на территории которого расположено ММПЛ, либо уполномоченное им должностное лицо". В подавляющем большинстве случаев председателями комиссий назначены главы администраций МО, их заместители и даже начальники отделов администраций МО (в данном случае принижается уровень организации работы). В значительной степени это связано с тем, что не было уделено пристальное внимание вопросу о наличии у глав МО полномочий по определению уполномоченного лица в исполнительно-распорядительном органе МО.

В 2020 г. был случай, когда сотрудники одной из администраций МО, ссылаясь на формулировку п. 9 Требований, не учитывая слова "соответственно" и "или" в абзаце 1 п. 2, утверждали, что глава МО не может возглавить комиссию, так как он не является руководителем ОИВ. При этом действующим председателем комиссии является глава администрации МО, который также не является указанным руководителем.

Можно отметить имевшие место факты неправомерного утверждения решениями глав МО положений о комиссиях на основе примеров, размещенных в сети интернет.

Чтобы избежать возможных расхождений в трактовках, комиссии, по общему мнению субъектов противодействия терроризму от ОМСУ, должны формироваться исключительно правообладателями, аналогично положениям постановлений Правительства РФ об АТЗ объектов (территорий).

П. 11 Требований: "Расчет количества людей проводится путем проведения мониторинга одновременного пребывания и (или) передвижения людей на территории места массового пребывания людей в течение 3 дней, включая рабочие и выходные (праздничные) дни". При применении этой нормы отмечаются факты проведения мониторинга только в дни работы комиссии, а не в дни проведения массовых мероприятий (например, новогодних праздников), что нередко приводит к тому, что категория ММПЛ не присваивается или занижается.

"Изощренные кибератаки на системы видеонаблюдения" читать статью >>>

Паспорт безопасности

П. 20 Требований определяет: "При актуализации паспорт безопасности согласовывается с ТО безопасности, ТО Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в течение 30 дней со дня внесения в него изменений". В данном случае так же, как и в случае с перечнем ММПЛ, конкретно не установлены согласующие должностные лица. Однако формой паспорта ММПЛ, утвержденной постановлением № 272, предусмотрено его согласование именно руководителями ТО, что также является в некоторой степени проблемным вопросом и могло бы разрешаться на уровне подразделений ТО, осуществляющих свою деятельность на муниципальных территориях.

Необходимо отметить, что с 10.10.2020 г. данная норма меняется: "актуализация паспорта безопасности осуществляется в порядке, установленном для его составления".

Согласно п. 22 Требований: "…Срок завершения мероприятий по обеспечению АТЗ ММПЛ, в том числе по оборудованию его инженерно-техническими средствами охраны, устанавливается комиссией исходя из степени потенциальной опасности и угрозы совершения террористических актов, прогнозного объема расходов на выполнение соответствующих мероприятий за счет средств соответствующего бюджета и средств внебюджетных источников и не может превышать 2 лет со дня подписания акта обследования и категорирования ММПЛ". При этом неясно, почему срок исчисляется со дня подписания акта, а не утверждения паспорта. Следует отметить, что форма ответственности конкретных должностных лиц за неисполнение решения комиссии в части соблюдения указанного срока не установлена. Это важный момент, учитывая периодическую сменяемость глав администраций МО, фактически ответственных за обеспечение АТЗ ММПЛ.

В п. 21 Требований постановлением Правительства РФ от 07.04.2020 г. № 456 введен пп. "и", согласно которому АТЗ ММПЛ в том числе обеспечивается путем назначения лиц, ответственных за проведение мероприятий по обеспечению АТЗ.

Проверки и контроль

П. 38 Требований установлено: "Контроль за выполнением настоящих требований осуществляется комиссией посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок с докладом результатов руководителю ОИВ (главе МО), на территории которого расположено ММПЛ, либо лицу, исполняющему его обязанности". В отдельных МО Калининградской области глава МО и глава администрации МО – разные должностные лица. В данном случае комиссиями, возглавляемыми сотрудниками администраций МО (что можно оценить как нарушение требований), не учитывается, что речь идет только о главе МО. Информирование же в обязательном порядке главы администрации МО не предусмотрено.

Следуя п. 39, "плановая проверка осуществляется 1 раз в год в соответствии с планом, утвержденным председателем комиссии, и проводится в форме документарного контроля или выездного обследования ММПЛ на предмет определения состояния его АТЗ". В связи с тем что некоторые комиссии не спешили составлять планы, АТК приняла решение об утверждении плана ежегодно в декабре.

На местах нет единого понимания, как применять требования к антитеррористической защищенности детских школ искусств, художественных школ и колледжей

П. 42 Требований установлено: "После проведения проверки комиссия направляет правообладателю ММПЛ и руководителю ОИВ (главе МО), на территории которого расположено место массового пребывания людей, предложения по совершенствованию мероприятий по обеспечению АТЗ ММПЛ и устранению выявленных недостатков". При этом муниципальные служащие, являющиеся председателями комиссий, не всегда открыто и объективно могут указывать главам администраций МО на выявленные недостатки, и опять же не учитывается необходимость информирования глав администраций МО.

П. 43 Требований определяет: "Контроль за устранением выявленных недостатков осуществляется комиссией". Ответственность за неисполнение данной нормы не установлена, при этом фактически ответственным является каждый член комиссии.

С учетом перечисленных проблемных вопросов аппаратом АТК организуется подробное изучение Требований в ходе учебно-методических сборов с заинтересованными должностными лицами ОИВ и администраций МО (в том числе секретарями АТК МО и руководителями их аппаратов), а также во время контроля за исполнением соответствующих решений АТК.

"Проблемные" школы искусств

Отдельный блок вопросов связан с обеспечением АТЗ детских школ искусств, художественных школ и колледжей. на местах нет единого понимания, какие требования к их АТЗ применять.

Действуют постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2017 г. № 176 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) в сфере культуры и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)" и от 02.08.2019 г. № 1006 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)".

В соответствии со ст. 83 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2018 г. № 884 "Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" школы искусств относятся к организациям, реализующим образовательные программы дополнительного и среднего профессионального образования.

Согласно приказу Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 г. № 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", размещение объектов капитального строительства, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего общего образования (в том числе художественные, музыкальные школы), относится к дошкольному, начальному и среднему общему образованию, а размещение объектов профессионального образования и просвещения (в том числе художественные, музыкальные училища) – к среднему и высшему профессиональному образованию.

При этом к объектам культурно-досуговой деятельности отнесены здания, предназначенные для размещения музеев, выставочных залов, художественных галерей, домов культуры, библиотек, кинотеатров и кинозалов, театров, филармоний, концертных залов, планетариев.

Необходимо отметить, что, по отзывам руководителей школ, в которых одновременно находится менее 100 человек, требования, предъявляемые постановлением № 1006, не столь финансово затратные, так как им присваивается 4-я категория (необходимо наличие системы передачи тревожных сообщений), в то время как на основании постановления № 176 им была бы присвоена 2-я категория, предусматривающая дополнительное обеспечение сотрудниками ЧОП.

¹ В том числе пляжи и горнолыжные трассы, оговоренные в постановлении Правительства РФ от 11.02.2017 г. № 176 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) в сфере культуры и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)".
² П. 2. Формы паспорта безопасности ММПЛ "Сведения об объектах, расположенных в ММПЛ"; п. 19. Актуализация паспорта безопасности осуществляется не реже одного раза в 3 года, а также в следующих случаях: г) возведение в границах ММПЛ либо в непосредственной близости к нему каких-либо объектов.

Опубликовано в журнале "Системы безопасности" №4/2020