Совершенствование безопасности объектов и мест с массовым пребыванием людей

Николай Махутов, Сергей Колбин, Владимир Балановский, Виктор Лещенко, Сергей Квасов, Михаил Павлюков, Игорь Грунин, Леонид Балановский, 24/05/24

Огромное количество противоречий и различий в требованиях, нормативных документах по безопасности затрудняют принятие комплексных мер по защите на практике, начиная с этапа строительства. Промедление, особенно в сфере антитеррористической безопасности, очень опасно, поэтому необходимо работать на опережение. Обеспечить антитеррористическую защищенность может помочь создание полноценного документа с едиными стандартами.

Современный этап жизни нашего государства характеризуется функционированием в условиях жесткого внешнего воздействия.
Реальные и потенциальные вызовы и угрозы все больше смещаются в невоенную сферу и приобретают комплексный характер. Противодействие им обеспечивается в форме антитеррористической защиты на объектах производственной, транспортной, социальной, информационной инфраструктуры.

Обстановка на данный момент

В настоящее время в РФ действуют около 30 постановлений Правительства РФ "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий)…", регламентирующих деятельность в сфере разработки мероприятий и проектных решений, направленных на обеспечение защиты объектов от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения. Однако в ряде отраслей по-прежнему отмечается острая необходимость значительного повышения уровня обеспечения антитеррористической защищенности. Подобное положение является следствием того, что в СССР не существовало обеспечения антитеррористической защищенности. Она как отдельная единая сфера науки, знаний и производства, как специфическая отрасль, начала формироваться только после серии терактов на объектах транспортного комплекса в начале ХХI века.

Толчок к формированию новой отрасли дал Федеральный закон "О транспортной безопасности" от 09.02.2007 № 16-ФЗ. Однако отношение к безопасности по-прежнему не соответствует современному уровню рисков и угроз. Характерным примером является то, что для наиболее широко эксплуатирующихся объектов с массовым пребыванием людей¹ до сих пор не проводились исследования для снижения риска запроектных аварий и моделирования алгоритмов действий в процессе терактов конструктивного исполнения зданий и сооружений, материалов и изделий. Не разрабатывались методы управления стойкостью и качеством безопасности для сокращения аварийности, а также обеспечения инновационно-ориентированного уровня и повышения эффективности инвестиций в безопасность объектов. До сих пор не осуществлен переход к предупредительным риск-ориентированным мероприятиям от выяснения после теракта "кто прав, а кто виноват". Не проводятся исследования источников риска, которые сигнализируют о возможных нарушениях средней и малой степени тяжести с построением риск-модели на основе индикаторов, свидетельствующих о серьезных нарушениях на объектах с массовым пребыванием людей.

По мнению специалистов, проводящих модернизацию и расширение объектов с массовым пребыванием людей, без этих исследований невозможно подготовить современные нормативно-правовые документы, что и привело к тому, что нормативная база застыла. Нормативные требования тормозят процесс совершенствования объектов с массовым пребыванием людей и приводят к удорожанию процесса строительства. Они не позволяют применять риск-ориентированную сквозную технологию инженерной укрепленности, современные технологические решения и оборудование. Вообще проблема обеспечения антитеррористической защищенности мест с массовым пребыванием людей сложнее, чем кажется на первый взгляд. Это как места (части объектов), где одновременно могут находиться 50 и более человек, так и объекты в целом.

Это и вестибюль, и конференц-зал поликлиники, обеспечение антитеррористической защищенности которой регулируется постановлением Правительства РФ от 13 января 2017 г. № 8 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства здравоохранения РФ". При этом необходимо отметить, что высокий уровень угрозы терактов возникает при стихийном формировании места с массовым пребыванием людей на границе объекта. Снаружи – перед входом (теракт в Тушино), внутри – во входной группе и вестибюле (теракт в Волгограде). В целом ситуация для объектов с массовым пребыванием людей регулируется постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 г. № 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии РФ…" (ПП № 272). При этом необходимо иметь в виду, что мест с массовым пребыванием людей неизмеримо больше, чем объектов. Поэтому на первое место выдвигается проблема выработки эффективной интеграции требований различных постановлений Правительства РФ (отраслевых) как для объекта, так и ПП № 272 для его части (элемента) как места с массовым пребыванием людей.

В СССР не существовало обеспечения антитеррористической защищенности. Она как отдельная единая сфера науки, знаний и производства, как специфическая отрасль, начала формироваться только после серии терактов на объектах транспортного комплекса в начале ХХI века.

Препятствия на пути к безопасности

Изучение терактов последнего времени показывает, насколько изменились их сценарии, разработанные уже не случайными людьми, а специалистами с использованием террористического форсайта и искусственного интеллекта. Поэтому в настоящее время необходимо моделировать ситуации стихийного формирования в процессе теракта мест с массовым пребыванием людей и алогичного их перемещения по территории объекта, с учетом действий террористов, вопреки порядку эвакуации. Все это при выработке мероприятий и проектных решений, направленных на обеспечение защиты объекта от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения, создает предпосылки к необходимости оперативной выработки новых требований, учитывающих степени угрозы совершения теракта и возможных последствий его совершения. Новые требования должны предусматривать модернизацию инженерной укрепленности зданий и оснащение специальными техническими средствами путей перемещения масс людей численностью значительно более 50 человек и мест, где они могли бы пережидать развитие теракта. в целом в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов и мест массового пребывания людей анализ позволяет выделить и сгруппировать причины, тормозящие повышение уровня безопасности, а именно:

отсутствие межведомственной координации;
отсутствие научных разработок (и, как результат, необходимого уровня инженерной укрепленности и мер обеспечения защиты от угроз терактов, в частности с применением БПЛА);
выполнение только объектовой безопасности (а не зональной, многорубежной защиты при подходе к зданию) – это значительно снижает уровень безопасности, не позволяет минимизировать последствия теракта, пресечь его на ранней стадии, ликвидировать угрозы его совершения.

Проблема повышения комплексной безопасности объектов и мест с массовым пребыванием людей заключается в том, что информация, которой владеют в этой сфере государственные органы и организации, нуждается в постоянном однозначном толковании, что должно регламентироваться единым межотраслевым, межведомственным документом – Концепцией совершенствования системы комплексной безопасности и регулирования объектов и мест с массовым пребыванием людей (далее – Концепция).

Концепция совершенствования системы комплексной безопасности

Концепция направлена на повышение эффективности системы технического нормирования и регулирования объектов (мест) с массовым пребыванием людей через:

совершенствование методов нормирования, оценки соответствия, надзора и контроля, не отвечающих сложившимся экономическим условиям и потребностям субъектов, лучшим практикам;
систематизацию и модернизацию нормативной технической базы, а также ее гармонизацию с федеральными нормативными документами;
устранение технических барьеров при реализации инвестиционных проектов, передовых технологий, инноваций, новых материалов и изделий;
содействие повышению уровня безопасности зданий и сооружений;
активизацию роли профессионального экспертного сообщества в качестве субъекта систем технического нормирования и регулирования, а также подготовки специалистов для работы в этих системах;
развитие системы технического нормирования и регулирования.

Нормы

Концепция разрабатывается с учетом действующих федеральных законов в области технического регулирования, стандартизации и градостроительства, иных нормативных правовых актов РФ, а также лучших практик. В ней должны быть учтены особенности нормирования и регулирования для объектов (мест) с массовым пребыванием людей:

необходимость сохранения оптимального баланса между использованием комплекса разрешительно-принудительных механизмов (правовых, административных и организационных), направленных на обеспечение безопасности людей, окружающей среды и объектов регулирования, путем сокращения технических барьеров;
необходимость учета специфики зданий и сооружений, строительных материалов и изделий в качестве объектов технического регулирования;
многоотраслевая направленность строительной деятельности;
наличие межотраслевых профессиональных объединений в области архитектурно-проектной и строительной деятельности, имеющих опыт работы в области технического нормирования и регулирования.

Концепция представляет собой систему официальных взглядов различных ведомств на обеспечение безопасности объектов (мест) с массовым пребыванием людей. Положения Концепции должны опираться на результаты научных исследований и моделирования поведения зданий и сооружений объектов (мест) с массовым пребыванием людей в экстремальных условиях при терактах.

Согласно Концепции под комплексной безопасностью понимается состояние защищенности, определяющейся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства применительно к объектам (местам) с массовым пребыванием людей. Комплексная безопасность объектов (мест) с массовым пребыванием людей в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании"² (с изм. на 2 июля 2021 г.) согласно ст. 6 "…обеспечивается в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений". Согласно ст. 7 для объектов (мест) с массовым пребыванием людей при этом "…с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность".

Цели

Основой проекта Концепции совершенствования системы комплексной безопасности и регулирования для объектов (мест) с массовым пребыванием людей является актуализация подходов к защите интересов РФ с учетом современных реалий. Концепция должна быть утверждена постановлением Правительства РФ, а ее реализация – осуществляться на основе документов стратегического планирования.

С учетом прогноза стратегического развития, снижения аварийности и обеспечения защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения определяются ключевые направления совершенствования системы комплексной безопасности и регулирования для объектов (мест) с массовым пребыванием людей:

Обеспечение межведомственной координации и управление изменениями с помощью создания межотраслевой комиссии по совершенствованию системы комплексной безопасности и регулирования объектов (мест) с массовым пребыванием людей, с включением в нее представителей Ростехнадзора, Минстроя, Главгосэкспертизы (совместно с Мосгосэкспертизой в части экспертизы мероприятий антитеррористической защищенности объектов), Росгвардии, МВД, ФСБ, а также проектных организаций и предприятий отрасли.
Систематическое проведение научных разработок³ для учета изменения поведения материалов и изделий в зданиях и сооружениях объектов (мест) с массовым пребыванием людей.
Актуализация мер обеспечения защиты от угроз терактов с использованием БПЛА и других современных средств поражения.

Основные приоритетные задачи для решения проблемы комплексной безопасности объектов (мест) с массовым пребыванием людей:

Создание и реализация законодательной базы, которая обеспечит комплексную безопасность в процессе эксплуатации объектов (мест) с массовым пребыванием людей.
Организация специальных мероприятий в органах государственной власти и местного самоуправления в местах расположения объектов (мест) с массовым пребыванием людей.
Проведение специальных организационно-правовых мероприятий, направленных на обеспечение межотраслевой доступности для однозначного понимания нормативных документов.

Методические рекомендации

В современных условиях первостепенно должен проводиться комплекс специальных организационно-правовых мероприятий, направленных на обеспечение межотраслевой доступности для однозначного понимания существующих нормативных документов. Это делается для выработки единого подхода к их применению и текущей корректировки их отдельных, не критически значимых положений, в том числе на основании предварительных результатов научных исследований и моделирования поведения зданий и сооружений объектов (мест) с массовым пребыванием людей при реализации терактов. С этой целью межотраслевой комиссией по совершенствованию системы комплексной безопасности и регулирования для объектов (мест) с массовым пребыванием людей создается рабочая группа, включающая представителей Ростехнадзора, Главгосэкспертизы, Мосгосэкспертизы, Росгвардии, проектных организаций и предприятий отрасли для разработки методических рекомендаций по разработке и согласованию проектной документации для объектов (мест) с массовым пребыванием людей. При формировании рабочей группы межотраслевой комиссии основным критерием является то обстоятельство, что в нее должны быть включены ответственные представители тех организаций, которые несут уголовную ответственность за принятие решений при проектировании, проведении экспертизы, эксплуатации объектов и мест с массовым пребыванием людей. Представители строительных организаций, разработчиков оборудования и систем безопасности подключаются уже после формирования первой редакции методических рекомендаций для внесения в них корректив. Методические рекомендации создаются в целях обеспечения единства практики рассмотрения в форме научно-практического комментария и представляют собой толкование лучших практик применения норм разработки и согласования проектной документации, а также содержат пояснения из иных нормативных актов, которые регулируют смежные с комментируемыми нормами отношения. Эти методические рекомендации определяют порядок разработки в современных условиях проектной документации объектов (мест) с массовым пребыванием людей и ее согласования с Ростехнадзором, Минстроем, Главгосэкспертизой, Росгвардией, МВД, ФСБ. Проект методических рекомендаций рассматривается межотраслевой комиссией и утверждается с учетом замечаний.

Оценка исследований

Анализ требований, предъявляемых заказчиками к объектам (местам) с массовым пребыванием людей, позволяет сделать вывод о необходимости создания нового научно-технического задела в области применения новых материалов и изделий для обеспечения инженерно-технической укрепленности. Междисциплинарные исследования выполняются с акцентом на решение проблем, связанных с отсутствием единой, отвечающей современным требованиям, нормативной методологической базы, устанавливающей требования к уровню безопасности и уязвимости объектов (мест) с массовым пребыванием людей. Высокая эффективность исследований достигается тем, что они базируются на оценке уязвимости и построении цифровых моделей объектов (мест) с массовым пребыванием людей, создании численных методов моделирования процессов поведения зданий и сооружений объектов (мест) с массовым пребыванием людей в экстремальных условиях. Создание такого нового научно-технического задела для объектов (мест) с массовым пребыванием людей необходимо для разработки риск-ориентированных сквозных технологий инженерной укрепленности зданий и сооружений с использованием бетона, композитных и других материалов, риск-ориентированных мероприятий и проектных решений, направленных на обеспечение защиты объектов (мест) с массовым пребыванием людей от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения. Научно-технический задел включает разработку методов управления стойкостью, изменениями качества и культуры безопасности для сокращения аварийности, обеспечения инновационно ориентированного уровня и повышения эффективности инвестиций в безопасность объектов (мест) с массовым пребыванием людей. Он служит базой для разработки научных основ новых нормативных документов и учебных программ для базовых учебных заведений. Часть этих программ, прошедших экспертизу в Экспертном Совете Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, с последующим их утверждением Комитетом, используется для проведения мероприятий в форме обязательного повышения квалификации специалистов, осуществляющих проектирование, строительство и эксплуатацию объектов (мест) с массовым пребыванием людей. Повышение квалификации включает изучение методических рекомендаций по разработке и согласованию проектной документации для объектов (мест) с массовым пребыванием людей. К проведению этого мероприятия привлекаются члены межотраслевой комиссии из Ростехнадзора, Минстроя, Главгосэкспертизы и Мосгосэкспертизы, Росгвардии, МВД, ФСБ. Внесение изменений и дополнений в законодательные акты и разработку на основании этих актуализированных нормативных документов последующей новой редакции методических рекомендаций необходимо провести после накопления статистически значимой информации в области аварийности объектов (мест) с массовым пребыванием людей и эффективности их антитеррористической защищенности, с учетом изменения характера угроз и рисков деструктивных природных, техногенных факторов, актов незаконного вмешательства и террористических актов.

Экспертный анализ позволяет рекомендовать:

провести комплекс исследований с моделированием процессов поведения зданий и сооружений объектов (мест) с массовым пребыванием людей в экстремальных условиях с целью разработки новых методов проектирования и сквозной технологии инженерной укрепленности;
внести изменения в федеральные законы;
гармонизировать процесс финансирования научных исследований, вариантных проектных работ с учетом специфики эксплуатации объектов (мест) с массовым пребыванием людей и их антитеррористической защиты с учетом ее критической важности для функционирования в условиях новых рисков и угроз;
разработать защитные сооружения объектов (мест) с массовым пребыванием людей;
подготовить мероприятия и проектные решения по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (включая прилегающие территории и акватории) на основе предвидения с помощью террористического форсайта, определяющего стратегию интеллектуального терроризма и актов незаконного вмешательства (БПА, ЭМИ-РЭБ, кибер), нарушителей с измененной психикой;
сформулировать научные основы, проекты новых нормативных документов и программ профессиональной переподготовки специалистов, осуществляющих проектирование, строительство и эксплуатацию объектов (мест) с массовым пребыванием людей.

Отдельно необходимо отметить, что применительно к объектам и местам с массовым пребыванием людей, с учетом их специфики, как объектам всех форм собственности, должен быть разработан специализированный законопроект о сотрудничестве с использованием в сфере безопасности государственно-частного партнерства правоохранительных органов с субъектами предпринимательства и широкого взаимодействия с институтами гражданского общества. Вышеприведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что нельзя ограничиваться только объектами с массовым пребыванием людей. Во-первых, толкование наличия таких мест весьма расплывчато (нет методики расчета возможности присутствия 50 и более человек на определенной площади в помещениях различного функционального назначения), во-вторых, есть объекты, не включающие такие помещения, но являющиеся привлекательной целью для террористов (торговые, спортивные, исторические, культурные, промышленные, объекты ТЭК и т.д.). В современных реалиях, в условиях гибридной войны, которую против России ведет западный мир, ограничиваться разработкой Концепции для формирования взглядов на защиту от террористического воздействия нельзя. Методы, которые против нас используют террористы, постоянно совершенствуются и находятся в непрекращающемся развитии, включая использование искусственного интеллекта. К сожалению, в настоящее время мы находимся в роли догоняющего. Необходимо переломить ситуацию и работать на опережение, прогнозировать и предугадывать методы террористов, а лучше вообще исключить возникновение возможности террористического воздействия. Это возможно при постоянном мониторинге ситуации и методов злоумышленников, с внедрением опыта в алгоритмы работы комплексной системы безопасности объектов. Разработка Концепции требует большого количества времени и привлечения специалистов всех сфер жизнедеятельности общества, что влечет достаточно большие финансовые и временные затраты. У нас, к сожалению, нет ни того, ни другого. Концепция – это документ, представляющий собой систему взглядов на проблему и направления ее решения, однако он не несет конкретики и не имеет руководящей силы.

В настоящее время приоритетной задачей является разработка Технического регламента о требованиях к антитеррористической защищенности объектов производственного назначения, мест массового скопления людей и социально значимых объектов.

Приоритетные задачи

Опыт практической работы показывает, что оперативно необходим основополагающий документ высшего порядка, обязательный для выполнения и обеспечивающий формирование дальнейшей нормативной базы в области антитеррористической защиты. Таковым документом в соответствии с 184-ФЗ в нашей стране является Технический регламент. В настоящее время существует множество технических регламентов, имеющих косвенное отношение к антитеррористической защите (384-ФЗ, 123-ФЗ), но полноценного документа, посвященного антитеррору, нет. В связи с этим предлагается организовать рабочую группу секции по безопасности Экспертного Совета при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, включающую представителей законодательных органов, силовых и чрезвычайных ведомств, представителей структур, заинтересованных в реализации антитеррористических мероприятий на объектах промышленности и соцкультбыта. Для формирования информационной основы будущего технического регламента необходимо:

Разработать Концепцию обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов производственного и общественного назначения, включая объекты с массовым пребыванием людей.
Разработать проект Технического регламента антитеррористической защищенности объектов производственного назначения, мест массового скопления людей и социально значимых объектов.
В максимально короткие сроки разработать проект закона о Техническом регламенте антитеррористической защищенности объектов производственного назначения, мест массового скопления людей и социально значимых объектов. Закон должен носить не концептуальный характер, а включать основные понятия, определения, классификаторы и положения, содержащие способы и требования, имеющие однозначное толкование и обязательное выполнение.
Разработать методические рекомендации по реализации положений Технического регламента при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, а также эксплуатации объектов капитального строительства. В рабочей группе необходимо сформировать ядро представителей, работающих на постоянной основе, которые проводят анализ реализации Технического регламента и при необходимости выходят с законодательной инициативой для корректировок или дополнений положений Технического регламента, подготовки предложений по формированию нормативных документов, обеспечивающих реализацию положений Технического регламента (постановления правительства, своды правил и т.д. в рамках действия 184-ФЗ).

Таким образом, в настоящее время приоритетной задачей является разработка Технического регламента о требованиях к антитеррористической защищенности объектов производственного назначения, мест массового скопления людей и социально значимых объектов.

¹ К объектам с массовым пребыванием людей относятся здания, где одновременно могут находиться 50 и более человек.

² Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, эксплуатации.

³ Научные разработки проводятся с учетом приоритетов Стратегии научно-технологического развития РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642, и распоряжения Правительства РФ от 20 мая 2023 г. № 1315-р "Об утверждении Концепции технологического развития на период до 2030 г.".