Интеграция транспортной безопасности

Данная статья посвящена транспортной безопасности, специфике ее обеспечения на различных видах транспорта, а также анализу наиболее актуальных проблем, возникающих при реализации норм законодательства на транспортном комплексе. Особое внимание уделяется вопросам обеспечения антитеррористической защищенности при интеграции различных видов транспорта, поиску способов решения актуальных проблем. Представлен практический опыт и проанализированы скрытые угрозы, способные снизить эффективность устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса.

Обеспечение безопасности транспортного комплекса от потенциальных внутренних и внешних угроз несанкционированного вмешательства в его деятельность имеет важное стратегическое значение для государства. Транспортная инфраструктура всегда будет привлекательной мишенью террористических атак в связи с наличием высокой концентрации человеческих ресурсов и возможностью причинения вреда жизни и здоровью людей, нанесению материального ущерба экономике страны, что вследствие вызовет необходимый для достижения целей терроризма общественно-политический резонанс.

Фокус на системность

Комплекс мер, которые принимают государственные структуры для решения этой проблемы, далеко не всегда является адекватным, поскольку решения не носят системного характера и чаще направлены на ликвидацию последствий кризисных событий, чем на разработку стратегий и выявление тенденций. Ощущается явный недостаток научных подходов для анализа ситуаций и применения научно обоснованных методов разработки систем обеспечения транспортной безопасности¹. Поэтому первостепенное значение имеет борьба не с последствиями обнаруженных уязвимостей, которые привели к тем или иным негативным результатам, а с причинами их возникновения.

При этом терроризм развивается вместе с обновлением информационных технологий и технических средств, совершенствуются методы актов незаконного вмешательства, в том числе террористических актов. Это приводит к росту интереса к существующим проблемам данной отрасли, пониманию их важности, совершенствованию действующей системы мер по обеспечению транспортной безопасности.

Цели политики государства в этом направлении должны учитывать интересы значительного числа субъектов транспортной инфраструктуры, не только определенных законодательством о транспортной безопасности, но и реально включенных в разного рода формальные и неформальные взаимодействия и взаимоотношения в транспортной отрасли².

Важно понимать, что для подавляющего большинства населения транспортный процесс, включающий в себя транспортную безопасность, рассматривается как единый механизм. В этой связи некоторые коллизии, возникающие при интеграции двух и более объектов разных видов транспорта, могут вызывать недоумение у обычных пассажиров в силу отсутствия комплексного подхода.

Предлагаем рассмотреть пять проблем текущего состояния транспортной безопасности, которые также затрагивают вопросы, возникающие при интеграции транспорта.

Проблема № 1. Недостаток взаимодействия при обеспечении транспортной безопасности на смежных объектах

Транспортная безопасность достигается проведением единой государственной политики в области ее обеспечения, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных  существующим угрозам и рискам в транспортной сфере³.

План мероприятий

Нельзя умалять заслуг Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, ставшей важным звеном в цепочке принятых мер в ответ на серию террористических актов, произошедших 11 сентября 2001 г. в США.

Для достижения приоритетных целей разработан план мероприятий, которые вошли в Комплексную программу обеспечения безопасности населения на транспорте. Особо следует выделить следующие:

• оснащение объектов транспортной инфраструктуры инженерно-техническими средствами обеспечения транспортной безопасности;
• приведение законодательства в соответствие современным задачам по обеспечению транспортной безопасности;
• создание сети учебных центров по подготовке специалистов в области транспортной безопасности;
• создание Единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности;
• проведение информационно-разъяснительной работы по вопросам безопасности населения на транспорте;
• защита от угроз техногенного и природного характера, информирование и оповещение населения;
• предотвращение угроз криминального характера и организация оперативного реагирования подразделений полиции на транспорте;
• разработка новых технических средств для обеспечения защищенности объектов транспортной инфраструктуры от террористических актов, создание и оснащение специализированных испытательных центров, лабораторий по сертификации таких технических средств⁴.

Масштабный подход

Общий бюджет Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте составил 132 млрд рублей на период до 2022 г. В том числе 97,93285 млрд рублей выделит федеральный бюджет, 7,5973 млрд рублей – бюджеты субъектов Российской Федерации и 26,50507 млрд рублей – субъекты транспортной инфраструктуры (СТИ).

Объем проведенных мероприятий в области обеспечения безопасности на транспорте действительно поражает, и в сравнении с аналогами во многих других странах мира эти мероприятия отличаются профессионализмом и большим вниманием ко всем видам транспорта, а не только к воздушному.

Практически на всех объектах транспорта сейчас имеются технические средства досмотра (стационарные и ручные металлодетекторы, газоанализаторы, детекторы паров взрывчатых веществ и др.), а потому мы более тщательно подходим к вопросу выбора вещей своей ручной клади и багажа во избежание неприятных ситуаций⁵.

Рис. 1. Различные виды транспорта

Противоречия на границах объектов разных видов и типов транспорта

Обращает на себя внимание проблема обеспечения транспортной безопасности на участках, где осуществляется интеграция и взаимодействие разных типов и видов транспорта.

К примеру, большинство пассажиров не догадывается, что железнодорожный вокзал и железнодорожная станция являются разными категорированными объектами транспорта, для каждого должны быть разработаны свои меры защиты. Но если вокзал и станция являются смежными и имеют общие границы, то оценку уязвимости каждого объекта проводят разные специализированные организации. И тут возникают противоречия в установлении КПП и границ зоны транспортной безопасности. А уж если такие противоречия возникают на одном виде транспорта, то что говорить, если смежными являются объекты разных видов транспорта.

К примеру, в том же Владивостоке морской и железнодорожный вокзалы расположены в непосредственной близости друг к другу⁶.

Автором статьи были разработаны и внедрены регламенты взаимодействия работников Петербургского метрополитена и железнодорожных вокзалов ОАО "РЖД", имеющих технологическую взаимосвязь. Созданные межотраслевые документы определили порядок взаимодействия работников объектов различных видов транспорта при организации движения пассажиропотока, наступлении чрезвычайных ситуаций, организации эвакуации пассажиров и показали свою эффективность и целесообразность на практике. Но создать более качественный комплекс мер, предусматривающий в том числе совместные мероприятия по транспортной безопасности, оказалось невыполнимым в силу действия требований законодательства по антитеррористической защищенности по видам транспорта.

Организационно-распорядительные документы в области транспортной безопасности (оценка уязвимости и план обеспечения транспортной безопасности) рассматриваются и утверждаются федеральными агентствами Минтранса России по видам транспорта (Росжелдор, Росавиация, Росавтодор, Росморречфлот). Однако надежной мерой защиты транспортного комплекса выглядит создание комиссии с участием представителей всех агентств, предметом рассмотрения которой будут вопросы антитеррористической защищенности узловых транспортных объектов.

Здесь же стоит упомянуть о важности осуществления федерального государственного надзора в области обеспечения транспортной безопасности за объектами транспорта, имеющими технологическое взаимодействие. Без внимания остаются так называемые интегрированные транспортные узлы, где железнодорожный транспорт может иметь точки соприкосновения с объектами метрополитена, или объекты дорожного хозяйства, имеющие общие границы с речным транспортом. В подобных случаях каждый владелец инфраструктуры руководствуется своим разделом законодательства, а вопросы антитеррористической незащищенности на границе объектов разных видов и типов транспорта остаются без внимания надзорных органов.

Рис. 2. Железнодорожный и морской вокзалы Владивостока

Проблема № 2. Несогласованность законодательства по транспортной безопасности

Если 10 лет назад одним из главных недостатков была незавершенность формирования нормативной правовой базы, то сегодня это преобразовалось в ее несогласованность и противоречивость.

Многими работниками СТИ по-прежнему остро ощущается недостаточность научно-практических подходов, методик, моделей для анализа защищенности своего предприятия и применения научно обоснованных решений в осуществлении антитеррористической защищенности.

Следует признать, что государственная политика в области транспортной безопасности, являющаяся неотъемлемой частью государственной транспортной политики Российской Федерации, на нормативном уровне регулирована не в полной мере. Правоприменители обращают внимание на тот факт, что в действующем законодательстве, регулирующем вопросы обеспечения транспортной безопасности, отсутствовала и до сих пор отсутствует дефиниция государственной политики транспортной безопасности, не конкретизированы цели и меры, направленные на ее обеспечение⁷.

Если же не ставить вопрос столь глобально, а обратить внимание на конкретные пробелы законодательства на практике, то стоит сказать, что сегодня процесс обеспечения безопасности объекта транспорта или транспортного средства состоит из этапов, представленных на рис. 3.

Рис 3. Установленная система мер по обеспечению транспортной безопасности

При этом законодательством не предусмотрен срок обеспечения 1-го этапа (категорирование), что создает условия незащищенности для объекта транспорта или транспортного средства. Со сроками обеспечения 2-го и 3-го этапа все намного интереснее: отсутствует поправка законодательства о проведении закупочной деятельности, благодаря которому СТИ начинают реализовывать 2-й и 3-й этапы спустя 1–2 месяца после завершения процедур.

4-й этап (реализация ПОТБ) предусматривает сроки выполнения в зависимости от категории, присвоенной на 1-м этапе. Однако здесь также не учитываются возникающие у работников СТИ проблемы с закупками, оснащением, опытной эксплуатацией технических средств и др.

Вот и получается, что данные сроки установлены без реального видения работы транспортных предприятий и не выполняются большинством перевозчиков, что впоследствии приводит к административным штрафам со стороны Ространснадзора и снижению уровня антитеррористической защищенности (так как работникам СТИ становится важнее выполнить свою административную функцию в стремлении приблизиться к сроку завершения очередного этапа).

Проблема № 3. Низкий уровень федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности

Отрасль транспортной безопасности заслуживает большего государственного внимания, которое должно найти отражение в увеличении финансирования, повышении профессиональной квалификации, создании новых научно-практических методик, в том числе в сфере деятельности Ространснадзора.

Начиная с 2016 г. благодаря расширению нормативной базы и созданию системы аттестации сил обеспечения транспортной безопасности все работники транспортных предприятий и специализированных организаций, непосредственно осуществляющие работы по транспортной безопасности, начали обучаться на курсах повышения квалификации и проходить специальную аттестацию, предоставляющую право быть допущенным к данной деятельности. Эти меры позволили людям получить необходимую компетенцию в решении вопросов антитеррористической защиты. Однако почему данная аттестация, даже с увеличенным объемом учебно-методической программы, не предусмотрена для тех, кто занимается проверкой и выявлением нарушений в области транспортной безопасности? Вопрос остается открытым.

Заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Владимир Черток еще в 2011 г. обращал внимание на ряд проблем, которые до сих пор не теряют актуальности:

• на проведение внеплановых проверок (в соответствии с поручениями президента РФ, Правительства РФ, Генеральной прокуратуры) требуются значительные финансовые затраты, не предусмотренные в бюджете Ространснадзора. Следовательно, необходимо определить порядок, источники и нормы финансирования этих внеплановых мероприятий со стороны как субъектов транспортной инфраструктуры, так и органов государственной власти;
• из-за текучести кадров по причине низкой заработной платы за год в Ространснадзоре сменилось 40% сотрудников;
• в рамках действующего законодательства меры инспекторского и административного воздействия применяются только по факту свершившегося события и практически не могут носить эффективный профилактический, предупредительный характер;
• размер штрафных санкций за нарушения транспортного законодательства в настоящее время незначителен и практически не оказывает влияния на регулирование деятельности предприятий;
• при рассмотрении дел суды затягивают сроки принятия решения, а юридическое лицо продолжает осуществлять свою деятельность.
  Таким образом, нужно определить внесудебный порядок, который бы в случае выявления нарушений позволял запрещать юридическим лицам осуществлять деятельность по обеспечению транспортной и авиационной безопасности;
• отсутствует нормативно регламентированное распределение ответственности и полномочий субъектов транспортной инфраструктуры, подразделений транспортной безопасности и правоохранительных органов по вопросам обеспечения транспортной безопасности⁸.

Необходимо понимать, что эти и другие проблемы контрольно-надзорной деятельности резко снижают ее эффективность и уровень обеспечения транспортной безопасности в целом. С течением времени и развитием новых технологий возникают новые задачи в данном направлении, которые лишь добавляются в список проблем, уже выявленных ранее.

"Cертификация беспилотных авиационных систем: барьеры и драйверы" читать >>>

Проблема № 4. Недостаточный уровень информационного пространства

Прежде чем отметить проблемы в данной сфере, хотелось бы выделить явные преимущества современного информационного пространства в области обеспечения транспортной безопасности.

Рис. 4. Южное УГАДН Ространснадзора

Весомый вклад в развитие отрасли вносят профессиональные сообщества (ассоциация "Транспортная безопасность", фонд "Транспортная безопасность"), являющиеся ключевыми операторами коммуникаций в сфере обеспечения безопасности объектов стратегических отраслей экономики страны. Проведение научно-практических конференций, форумов и семинаров, где происходит обмен мнениями, стало возможным благодаря работе этих организаций.

Одним из недостатков в данной сфере является то, что представители транспортных компаний и специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности крайне редко привлекаются в качестве экспертов для разработки научно-практических подходов, методик, моделей, стратегий, которые в дальнейшем пополнят нормативную базу и будут носить общеобязательный характер.

К числу основных функций Минтранса доклад⁹ относит разработку с участием представителей федеральных органов исполнительной власти и транспортного сообщества новых нормативных правовых актов в области обеспечения транспортной безопасности. В этом случае Минтранс не делегирует полномочия профессионалам, но привлекает их к участию в выработке важных нормативных решений. Представители профессионального сообщества входят в совещательные и коллегиальные органы министерства, где с их участием решаются важнейшие вопросы.

Тенденция последних лет свидетельствует о возросшей потребности в экспертном обеспечении политических решений, расширении консультационной и информационной поддержки государственных политик.

В США и Европе такую экспертную поддержку при формировании политического курса и принятии государственных решений оказывают "мозговые центры" (Think Tanks), которые являются связующим звеном между наукой и политической практикой. Их рекомендации основаны на научных разработках, что привносит в процесс принятия решений рационализм, прагматизм и непредвзятость, дистанцированность от идеологических оценок¹⁰. В Российской Федерации, несмотря на деятельность различных экспертных организаций, их участие в процессе формирования государственных политик пока сравнительно невелико. Многие научные исследования для практиков в России проводятся высшими учебными заведениями или специально создаваемыми при них научными лабораториями¹¹.

Проблема № 5. Требования законодательства не учитывают тип объектов транспортной инфраструктуры

Данный вопрос заслуживает отдельного рассмотрения и является одним из наиболее острых для работников СТИ, непосредственно осуществляющих работы по транспортной безопасности.

Для каждого вида транспорта постановлением Правительства РФ в форме отдельного нормативного правового акта приняты требования по обеспечению транспортной безопасности и антитеррористической защищенности. Несмотря на различия в технологическом процессе каждого вида транспорта, требования носят типовой характер. В этом аспекте особенно важен тот факт, что требования не в полной мере отражают специфику и особенности транспорта и, что наиболее важно, не учитывают тип объекта транспортной инфраструктуры.

Рассмотрим это на примере метрополитена, для которого действуют требования постановления Правительства РФ от 05.04.2019 г. № 410. В настоящее время существует пять типов категорированных объектов: станция, тоннель, электродепо, электроподстанция, пункт управления движением. Далее указаны требования, обязательные к исполнению СТИ на каждом из данных типов объектов метрополитена. И если проведение всего перечисленного комплекса мероприятий на станции метро кажется более чем обоснованным с точки зрения выполнения организационных мер и оснащения техническими средствами, то аналогия с тоннелем или электроподстанцией становится нелогичной, а подчас нецелесообразной.

Так, для тоннеля и электроподстанции, которая часто может являться отдельно стоящим зданием в жилом дворе, СТИ обязан организовать пропускной и внутриобъектовый режимы, установить КПП, оснастить объект техническими средствами (в том числе обеспечивающими идентификацию физических лиц, обнаружение и распознавание характера событий), проводить досмотр, наблюдение и собеседование на КПП, выделить отдельные помещения и оборудовать их для размещения работников подразделений транспортной безопасности и временного хранения предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения.

Эффективные действия

Будучи сложным интегрированным механизмом, транспортная система невозможна без четкой структурированности и упорядоченности. В то же время разграниченное по видам транспорта обеспечение транспортной безопасности способно создать уязвимые участки антитеррористической защищенности транспортного комплекса государства.

С учетом выявленных проблем предлагаются следующие пути решения:

1. Инициировать создание комиссии с участием представителей всех федеральных агентств Минтранса России (Росжелдор, Росавиация, Росавтодор, Росморречфлот), Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и представителей транспортных организаций в целях рассмотрения вопросов обеспечения транспортной безопасности и антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры, имеющих технологическое взаимодействие.
2. Уделить внимание гармонизации законодательства о транспортной безопасности со смежными юридическими институтами. Установить сроки реализации этапов обеспечения транспортной безопасности объекта транспорта или транспортного средства, предусматривающие вопросы закупочной деятельности, оснащения инженерно-техническими средствами и др.
3. В целях выработки государственной политики рассмотреть вопрос создания единой структуры управления транспортной безопасностью, интегрирующей интересы всех участников процесса, с привлечением отраслевого, научного и экспертного сообщества.
4. Для повышения эффективности принимаемых мер по антитеррористической защищенности разработать требования по обеспечению транспортной безопасности для каждого вида транспорта, предусматривающие технологические особенности различных типов объектов транспорта и транспортных средств.

Транспортный комплекс России является единым, интегрированным и многоотраслевым механизмом, объединяющим большое количество сложных процессов обеспечения. Развитие технологий и появление новых угроз диктует направлению транспортной безопасности необходимость совершенствоваться и создавать новые методы и стратегии. Обеспечение антитеррористической защищенности может быть достигнуто при своевременном решении проблем, возникающих в том числе при интеграции различных видов транспорта.

¹ Елисов Л.Н., Овченков Н.И. К вопросу структурного моделирования субъектов транспортной безопасности // Научный вестник МГТУ ГА. 2013. № 197. С. 58–62.
² Тимченко А.В. Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной политики // Политическая наука. 2017. Спецвыпуск. С. 124–136.
³ Рыбин О.А., Попов В.В. Пути повышения транспортной безопасности на основе оценки функционального резерва элементов транспортного комплекса // Вестник Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России. 2013. С. 16–23.
⁴ Захряпин Н.Ю. Успехи и проблемы в реализации Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте // Транспорт Российской Федерации. 2013. № 6 (49). С. 52–54.
⁵ Тушко И.С. Безопасность или комфорт? // Безопасность и охрана труда на железнодорожном транспорте. 2019. № 5. С. 55–57.
⁶ Тушко И.С. Оценка уязвимости транспорта. Эффективность и методы улучшения // Безопасность и охрана труда на железнодорожном транспорте. 2019. № 6.
⁷ Тимченко А.В. Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной политики // Политическая наука. 2017. Спецвыпуск. С. 124–136.
⁸ Черток В.Б. Транспортная безопасность: как повысить эффективность контроля // Государство и транспорт. 2011. № 5 (36). С. 4–7.
⁹ Доклад Министра транспорта Российской Федерации Максима Соколова "О результатах деятельности Министерства транспорта Российской Федерации за 2016 г., целях и задачах на 2017 г. и плановый период до 2019 г."
¹⁰ Якунин В.И. 2016. Политика и социум: перспективы нового технократизма // Политическая наука. 2016. Спецвыпуск. С. 246.
¹¹ Тимченко А.В. Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной политики // Политическая наука. 2017. Спецвыпуск. С. 124–136.

Фото предоставлены автором