Александр Долинин, 11/06/19
Таким образом, в период с 2011 по 2014 гг. в регионе ответственности Приволжского территориального управления Росжелдора была присвоена категория 122 ОТИ, являющимся железнодорожными путями необщего пользования, 13 из которых исключены (в связи с тем, что на них не распространяются Требования, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 № 495, или они перестали являться объектами, подлежащими категорированию), осталось 109. Из них:
- 15 железнодорожных перегонов;
- 32 железнодорожные станции;
- 62 участка железнодорожных путей (являются маневровыми районами, развитием путей, а также одиночными тупиковыми путями).
Всего в Реестр по региону нашего Управления включено 59 субъектов транспортной инфраструктуры — владельцев ПНП.
Что касается 32 железнодорожных станций, то они, в соответствии с законодательством, являются ОТИ, на которых субъектам транспортной инфраструктуры необходимо выполнять все мероприятия, предусмотренные Требованиями по обеспечению транспортной безопасности.
В развитие ст. 1 ФЗ "О транспортной безопасности" Правительство Российской Федерации постановлением от 18 июля 2016 г. № 686 "Об определении участков автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромов, посадочных площадок, а также иных обеспечивающих функционирование транспортного комплекса зданий, сооружений, устройств и оборудования, являющихся объектами транспортной инфраструктуры" определило перечень участков, в том числе железнодорожных путей, которые являются объектами транспортной инфраструктуры.
Участки железнодорожных путей, являющиеся ОТИ
К ОТИ относятся в том числе участки железнодорожных путей:
а) на которых осуществляется высокоскоростное и скоростное железнодорожное сообщение;
б ) необщего пользования, на которых осуществляются подача и уборка вагонов с грузами повышенной опасности;
в) необщего пользования, примыкающие к железнодорожным путям, на которых осуществляется высокоскоростное и скоростное сообщение (постановление Правительства РФ от 18.07.2016 г. № 686).
Неопределенность при категорировании
Исходя из принятых норм, скоростной является линия, на которой по всей ее длине или на отдельных участках обращаются пассажирские поезда со скоростями от 140 до 200 км/ч, а на высокоскоростных линиях — со скоростями свыше 200 км/ч (Правила эксплуатации объектов инфраструктуры ОАО "РЖД", утвержденные распоряжением ОАО "РЖД" от 13.02.2012 г. № 283р).
Следовательно, если железнодорожные пути необщего пользования примыкают к таким магистралям, то они однозначно являются ОТИ и подлежат категорированию. Здесь все понятно. Но вот в отношении участков, указанных в пункте "В" перечня, как мы видим, критерием отнесения их к объекту транспортной инфраструктуры являются работы с грузами повышенной опасности. К сожалению, до настоящего времени подзаконный акт, предусмотренный ст. 1 закона "О транспортной безопасности", который бы определил перечень таких грузов и порядок их перевозки, не принят Правительством Российской Федерации.
Учитывая, что уже давно отсутствует названный правовой акт, Росжелдор как компетентный орган столкнулся с нарастающим объемом обращений от эксплуатирующих пути необщего пользования организаций по поводу категорирования или исключения объектов из соответствующего реестра.
Вследствие этого, с одной стороны, Росжелдор и его территориальные управления вынуждены отказывать таким организациям в выполнении госфункции по категорированию участков ПНП, а с другой — у Росжелдора отсутствуют основания по исключению из реестра участков путей необщего пользования, ранее категорированных как ОТИ.
Нередко в качестве основания для исключения ОТИ из реестра субъекты транспортной инфраструктуры приводят доводы, что из-за отсутствия перечня грузов повышенной опасности их ПНП перестали являться ОТИ. Здесь нужны пояснения.
Опасные грузы и грузы повышенной опасности: в чем разница?
Грузы повышенной опасности — это опасные грузы, отнесенные Правительством Российской Федерации к грузам, представляющим повышенную опасность для жизни и здоровья людей и окружающей среды (ФЗ-16 "О транспортной безопасности", ч. 7.3, ст. 1).
Опасный груз — это груз, который в силу присущих ему свойств при определенных условиях при перевозке, выполнении маневровых, погрузочно-разгрузочных работ и хранении может стать причиной взрыва, пожара, химического или иного вида заражения либо повреждения технических средств, устройств, оборудования и других объектов железнодорожного транспорта и третьих лиц, а также причинения вреда жизни или здоровью граждан и окружающей среде (ФЗ-18 от 10.01.2003 г.). В п. 7.3. ст. 1 ФЗ-16 дается понятие "грузы повышенной опасности".
Законодатель не разделяет понятия "опасные грузы" и "грузы повышенной опасности", а уточняет, что часть опасных грузов будет отнесена к грузам повышенной опасности. То есть по установленным позже критериям любое наименование опасного груза может войти в перечень грузов повышенной опасности.
Это обстоятельство дает основание считать, что если на путях необщего пользования осуществляется подача и уборка вагонов с опасными грузами, такие ОТИ не подлежат исключению из Реестра. Росжелдор вправе исключить лишь те объекты, на которых не проводятся работы с опасными грузами, при документальном подтверждении такой информации субъектами.
Судебная практика
Имеющаяся судебная практика принятия решений по оспариванию субъектами транспортной инфраструктуры описанной выше позиции Росжелдора имеет отрицательный характер. Одним из таких примеров является Артемовское ППЖТ — четыре судебных инстанции не в пользу предприятия. Аналогичные решения арбитражных судов были приняты в отношении заявлений по оспариванию отказа Росжелдора в исключении из реестра других ОТИ, эксплуатируемых организациями:
- ФКП "Казанский государственный казенный пороховой завод";
- АО "Коми авиатранс";
- ОАО "Благовещенское ППЖТ";
- АО "Южуралнефтегаз".
Суд считает, что отсутствие правовой определенности относительно термина "участки железнодорожных путей" не свидетельствует о необходимости исключения из реестра категорированных ОТИ объектов (в частности, железнодорожных путей), ранее внесенных в него на законных основаниях.
Следует отметить, что длительное отсутствие утвержденного перечня грузов повышенной опасности негативно сказывается на защищенности путей необщего пользования от АНВ.
Безопасность ОТИ в границах объектов ТЭК
Рассматривая другой важный момент в сфере реализации транспортной безопасности, обратим внимание на ОТИ, расположенные в границах объектов топливно-энергетического комплекса.
Обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности таких объектов законодательно устанавливается на основе нормативных правовых актов:
1. В области обеспечения транспортной безопасности ОТИ:
- ФЗ "О транспортной безопасности" от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ;
- Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2017 г. № 495.
2. В области обеспечения безопасности объектов ТЭК:
- ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ;
- Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. № 458.
На рис. 1 показано соотношение границ объекта транспортной инфраструктуры и объекта ТЭК на примере одной из организаций. Границы объектов существенно отличаются друг от друга (красным показаны границы ОТИ).
Кажется очевидным осуществлять защиту ОТИ как части объекта ТЭК, если бы не различия в законодательной базе обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности указанных объектов.
Сравнительный анализ требований по ТБ ОТИ и по безопасности объектов ТЭК
Эксплуатирующие такие объекты организации обязаны выполнять требования в обеих областях. При этом на них ложится двойная нагрузка, как организационная, так и финансовая.
Здесь существенно и то, что для охраны объекта ТЭК собственник обязан привлечь частное охранное предприятие, имеющее лицензию Росгвардии, сферой деятельности которого является оказание охранных услуг, регулируемых законом (от 11.03.1992 г. № 2487) "О частной и охранной деятельности в Российской Федерации". В этом законе дан исчерпывающий перечень охранных услуг, которые разрешается предоставлять частным охранным организациям. Обеспечение транспортной безопасности к их числу не относится.
Но при нахождении в границах объекта ТЭК объекта транспортной инфраструктуры этот же собственник как субъект транспортной инфраструктуры для защиты уже ОТИ от актов незаконного вмешательства обязан привлечь именно подразделение транспортной безопасности, потому что оказание частной охранной организацией услуг по обеспечению транспортной безопасности незаконно.
Сложившаяся ситуация требует проведения мониторинга реализации требований в указанных областях, анализа существующих проблем и выработки предложений по путям их решений.
Как найти золотую середину?
Основные выводы по результатам анализа требований сводятся к следующему:
- Требования по обеспечению транспортной безопасности (ТБ) направлены на защиту зоны ТБ, требования ТЭК направлены в первую очередь на защиту периметра объекта.
- Требования ТБ относятся к порядку и правилам доступа (воспрепятствование проникновению в зону ТБ вне КПП, форма пропуска, порядок его выдачи и согласования), а требования ТЭК — к инженерно-техническим средствам защиты периметра объекта (высота и конструкция заграждения).
- Требования ТБ к специально аккредитованному подразделению, обязательной подготовке и аттестации персонала, специальным организационно-распорядительным документам и обязательной сертификации технических средств обеспечения ТБ в требованиях ТЭК отсутствуют.
- Требования ТБ не учитывают, а в требованиях ТЭК обязательно создание службы безопасности и контроль всех жизненных циклов технических средств обеспечения безопасности.
В целом логика построения системы безопасности идентичная, однако есть ряд специфичных положений. Таких особенностей больше в системе обеспечения транспортной безопасности, следовательно, их и нужно брать за основу построения системы при универсализации требований и правил в обеих областях.
По словам заместителя министра транспорта Николая Захряпина, одной из основных задач Минтранса России на ближайшую перспективу является совершенствование законодательства в области обеспечения транспортной безопасности на основе правоприменительной практики с целью эффективной защиты от актов незаконного вмешательства и оптимизация финансовых затрат субъектов транспортной инфраструктуры на реализацию требований в области обеспечения транспортной безопасности путем устранения избыточных норм, не оказывающих существенного влияния на защищенность объектов транспортного комплекса.
Так как вышеназванные объекты находятся практически во всех регионах России, то очевидно, что предложенные инициативы можно реализовывать при непосредственном участии субъектов Российской Федерации, которые, в соответствии с решениями Национального антитеррористического комитета и Совета Безопасности Российской Федерации, наделены полномочиями по сбору, обобщению и учету информации о транспортном комплексе и реализации требований в области транспортной безопасности по видам транспорта в регионах.
Варианты оптимизации действующего законодательства
Подводя итог, отметим основные предложения по улучшению создавшейся ситуации. Вот что необходимо сделать:
- разработать подзаконный акт, определяющий перечень грузов повышенной опасности, в соответствии с ч.7.3 ст. 1 ФЗ-16 "О транспортной безопасности";
- внести изменения в законодательство РФ (закон РФ от 11.03.1992 г. № 2487 "О частной и охранной деятельности в Российской Федерации" и его подзаконные акты) в части определения возможности частным охранным предприятиям аккредитоваться и выполнять функции подразделения транспортной безопасности без потери лицензии Росгвардии;
- внести изменения в законодательство РФ (Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. № 458) в части интеграции систем безопасности, в том числе с системой обеспечения транспортной безопасности.
Остается надеяться, что транспортное сообщество в целях оптимизации действующего законодательства со своей стороны обобщит назревшие вопросы и задачи и выступит с инициативой к законодательной власти для минимизации или устранения обозначенных проблем.
